IV SA/Wa 154/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski /spr./, Protokolant Olga Szczypkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi P. F. i "W." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. F. kwotę 163 (sto sześćdziesiąt trzy) złote a na rzecz skarżącego "W." Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., znak [...], wydanym na podstawie art.138§1 pkt 2, art.146§2 i art.151 §2 k.p.a. w związku z art.145§1 pkt 4 k.p.a., Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia P. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...]: - uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...] w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji części biologicznej miejskiej oczyszczalni ścieków w B. - stwierdził wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2000 r., znak [...] z naruszeniem prawa, jednak nie uchylił tego postanowienia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie w/w postanowieniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska zreferował dotychczasowy przebieg sprawy. Organ odwoławczy wskazał zatem, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r., znak [...], Wojewoda [...] uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji części biologicznej miejskiej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej przy ulicy [...] w B. Ten sam organ (tj. Wojewoda [...]), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...], wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia inwestycji w związku z zajściem przesłanki, o której mowa w art.145§1 pkt 4 k.p.a. (organ uznał, iż w postępowaniu w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji nie brali udziału – bez własnej winy – właściciele nieruchomości sąsiadujących z oczyszczalnią). Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ uzgadniający, postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...], uchylił własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2000 r. i jednocześnie orzekł o uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Rozpatrując jako organ odwoławczy zażalenie P. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., Minister Środowiska – postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r., znak [...] - uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2002 r. i umorzył postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania uzgodnieniowego, zakończonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r. W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do wznowienia wskazanego wyżej postępowania albowiem P. F. nie złożył formalnego wniosku umożliwiającego wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art.145§1 pkt 4 k.p.a. a jedynie powiadomił Wojewodę [...] o wznowieniu przez Prezydenta B. postępowania głównego, tj. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r., sygn.akt IV SA 1574/03, wydanym w następstwie rozpatrzenia skargi P. F. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jego uchyleniu. W ocenie Sądu nietrafne było stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania uzgodnieniowego z przesłanki określonej w art.145§1 pkt 4 k.p.a. W związku z uchyleniem postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] marca 2003 r. zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia zażalenia P. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Organ odwoławczy wskazał, iż zażalający się m.in. kwestionuje rzetelność oceny oddziaływania wykonanej dla przedmiotowej modernizacji oczyszczalni oraz obawia się skażenia ściekami, szczególnie pochodzącymi z lagun. Rozpatrując ponownie wskazane wyżej zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. (tj. na postanowienie pierwszoinstancyjne zapadłe w wyniku wznowienia postępowania uzgodnieniowego zakończonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r.), Minister Środowiska – zgodnie z zasadą powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy – ponownie ocenił przyczyny wznowienia oraz przesłanki do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r. (art.151§1 w zw. z art.149§2 k.p.a.). W wyniku tej oceny organ odwoławczy uznał, iż wprawdzie w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r. wystąpiła wada procesowa w postaci niezawinionego przez stronę nieuczestniczenia w tym postępowaniu, niemniej okoliczność ta nie wpłynęła negatywnie na treść wydanego rozstrzygnięcia, które w pełni odpowiada przepisom prawa materialnego. Akcentując powyższe organ stwierdził, iż merytoryczne orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia inwestycji, które miałoby zapaść we wznowionym postępowaniu byłoby rozstrzygnięciem tożsamym z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. W sprawie znajduje zatem zastosowanie art.146§2 k.p.a., z którego wynika, iż po wznowieniu postępowania administracyjnego nie uchyla się postanowienia, które zakończyło postępowanie zwykłe, jeżeli w postępowaniu wznowieniowym miałoby zapaść postanowienie tej samej treści. W takim przypadku, zgodnie z art.151§2 k.p.a., należy ograniczyć się do stwierdzenia, iż postanowienie zapadłe w postępowaniu zwykłym wydano z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których orzeczenia nie uchylono. Organ nie uznał zasadności zarzutów P. F., zmierzających do wykazania, iż pozytywne uzgodnienie inwestycji przez Wojewodę [...] było nieuzasadnione. W ocenie organu zażalający się nie wziął pod uwagę tego, iż co do zasady warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie określa się dla danej inwestycji w decyzji administracyjnej, są warunkami jedynie o charakterze podstawowym (kierunkowym). Niezbędne uszczegółowienie następuje dopiero w dalszych etapach, tj. przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Z uwzględnieniem powyższego należy ustalać zakres uzgodnień dokonywanych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które – podobnie, jak i ocena oddziaływania dla przedsięwzięcia – nie mogą precyzyjnie ustalać jego szczegółów. Przedmiotem postępowania uzgadniającego było zatem wyłącznie uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu modernizacji części biologicznej oczyszczalni w B. w zakresie wymagań ochrony środowiska, a nie rozstrzygnięcie o wszelkich kwestiach związanych z zamierzoną inwestycją. Organ podkreślił, iż .P F. brał udział w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i skorzystał z prawa do odwołania się od zapadłej w nim decyzji. Jednocześnie organ podniósł, iż w związku z modernizacją oczyszczalni w B. prowadzone były dwa odrębne postępowania uzgadniające: w zakresie modernizacji części biologicznej tej oczyszczalni oraz w zakresie modernizacji węzła gazowo-osadowego. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę zażalający się, który w postępowaniu dotyczącym wyłącznie uzgodnienia modernizacji części biologicznej oczyszczalni "podnosi kwestie związane w ogóle z funkcjonowaniem oczyszczalni i to raczej przed jej modernizacją". Podnosząc kwestie będące przedmiotem uzgodnienia modernizacji węzła gazowo – osadowego, niewłaściwego wykorzystania funduszy unijnych i wykupu jego gospodarstwa, zażalający się wykroczył poza granice sprawy. Skargi na powyższe postanowienie złożyli P. F. oraz "W." Sp. z o.o. w B. P. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Skarżący w szczególności wskazał, iż Minister Środowiska w ogóle nie rozpatrzył zarzutów skarżącego, dotyczących rażących nieścisłości w sporządzonej na potrzeby postępowania "Ocenie oddziaływania na środowisko na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W ocenie tej nie wspomniano o istnieniu w pobliżu planowanej inwestycji zabudowy mieszkaniowej skarżącego. Ocena ta nie jest zatem zgodna z właściwymi przepisami regulującymi treść raportu oddziaływania na środowisko. W skardze "W." sp. z o.o. w B. podniesiono, w polemice z oceną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 1574/03, iż w sprawie doszło do bezpodstawnego wznowienia postępowania uzgodnieniowego, zakończonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Wznowienie postępowania uzgodnieniowego na podstawie art.145§1 pkt 4 k.p.a., tj. w związku z niezawinionym nieuczestniczeniem w nim P. F. byłoby możliwe tylko w przypadku, gdyby wyżej wymieniony złożył w tym zakresie stosowny wniosek. W niniejszej sprawie wniosku takiego brak. Nawet gdyby uznać za taki wniosek - skierowane do Wojewody [...] - pisma z dnia [...] i [...] listopada 2001 r., to nie ulega wątpliwości, iż miesięczny termin, jaki art.148 k.p.a. przewiduje na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, nie został w sprawie dotrzymany. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. skarżący podniósł, iż w postępowaniu wznowieniowym nie rozpatrzono kwestii uciążliwości inwestycji dla jego nieruchomości, wyrażającej się w szczególności emisją odorów, hałasu, bioaerozolu, zagrzybianiem upraw, zagrożeniem wywołanym istnieniem zbiornika z substancją żrącą – koagulantem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżoną decyzję należało uchylić, niemniej wyłącznie z przyczyn podniesionych w skardze P. F. Wbrew art.7 oraz art.77§ 1 k.p.a. Minister Środowiska nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niezbędnych do jej rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest zgodnie z art.149§2 k.p.a. ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art.145§1 i art.145a k.p.a. - a w razie stwierdzenia, że wadliwości te wystąpiły - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – wydanie 6 Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str.663-664). W konsekwencji merytorycznego rozpoznania sprawy organ może dojść do wniosku, iż sprawę należało rozstrzygnąć inaczej niż zrobił to organ w postępowaniu zwykłym (wtedy organ "wznowieniowy" uchyla orzeczenie zapadłe w postępowaniu zwykłym i sam orzeka merytorycznie – art.151§1 pkt 2) albo też uznać, iż rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu zwykłym było prawidłowe (przez co należy rozumieć, iż organ "wznowieniowy" orzekł by tak samo). W tym ostatnim przypadku organ "wznowieniowy" nie uchyla orzeczenia zapadłego w postępowaniu zwykłym a jedynie ogranicza się do stwierdzenia, iż orzeczenie zapadłe w postępowaniu zwykłym zapadło z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art.151 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.146§2 k.p.a.). Z tej drugiej możliwości skorzystał organ orzekający w drugiej instancji w postępowaniu wznowieniowym, niemniej w ocenie Sądu nie sposób uznać aby wydane orzeczenie poprzedzone zostało wnikliwym rozpatrzeniem wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem zarzucił organowi odwoławczemu skarżący P. F. zaniechanie wyjaśnienia, w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływała na najbliższe otoczenie, w tym w szczególności na nieruchomość należącą do skarżącego. W postępowaniu odwoławczym nie dokonano w tym zakresie oceny kompletności i rzetelności sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko. Jednocześnie organ nie ustosunkował się w merytoryczny sposób do związanych z treścią raportu zarzutów skarżącego, podniesionych w szczególności w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. W zażaleniu tym wskazuje się na nieuwzględnienie w raporcie faktu sąsiadowania terenu inwestycji z nieruchomością skarżącego, przemilczenie kwestii warunków meteorologicznych panujących w otoczeniu oczyszczalni, a ponadto zawarcie szeregu sformułowań sprzecznych, nieścisłych lub nie popartych konkretnymi dowodami (skarżący wskazał tutaj na ustalenia autora raportu w kwestii emisji zanieczyszczeń mikrobiologicznych, zapachowych, bioaerozolu, hałasu, skażenia ściekami). W ocenie Sądu potrzebę wyjaśnienia wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego uzasadniają same wnioski płynące z treści raportu. Uznać bowiem należy, iż de facto opracowanie to nie wyklucza negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie. Wprawdzie na str.[...] raportu (Streszczenie w języku niespecjalistycznym) stwierdza się, iż zasięg oddziaływania oczyszczalni ścieków w B. na środowisko nie przekroczy granic działki, na której obiekt został zlokalizowany, niemniej równocześnie z wyjaśnień zawartych na str.[...] (Określenie zasięgu oddziaływania oczyszczalni po modernizacji na środowisko) wynika, iż jednoznaczne określenie zasięgu oddziaływania zmodernizowanej oczyszczalni nie jest możliwe przed zrealizowaniem inwestycji. Z kolei na str.[...] (Wnioski i zalecenia) wskazuje się wprawdzie, iż zasięg oddziaływania emitowanych zanieczyszczeń gazowych i mikrobiologicznych będzie po modernizacji oczyszczalni znacznie mniejszy niż obecnie (pkt 4 ppkt 4), niemniej przyznaje się jednocześnie, iż wielkość zanieczyszczeń mikrobiologicznych może być znaczna (pkt 4 ppkt 3). Do kwestii tych w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy. Zbyt daleko idące wnioski wywiódł Minister Środowiska z faktu, iż co do zasady przedmiotem rozstrzygania zarówno w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i - w przeprowadzanym na potrzeby tego postępowania - postępowaniu uzgodnieniowym, są zagadnienia o charakterze ogólniejszym w stosunku do szczegółowych kwestii techniczno – budowlanych rozpatrywanych w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie zwalnia bowiem organu dokonującego uzgodnień w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z obowiązku wszechstronnej oceny raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości wynikających z jego treści. Czynności tych zaniechał Minister Środowiska, w związku z czym stwierdzenie przez ten organ, iż w następstwie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r., pozytywnie uzgadniającym inwestycję, mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie identyczne (a nie np. uzupełnione zaleceniami mającymi na celu ochronę przed niekorzystnym wpływem nieruchomości P. F.), jest gołosłowne. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja zawarta w skardze "W." Sp. z o.o., kwestionująca istnienie podstaw do wznowienia postępowania uzgodnieniowego. Prawidłowość tego wznowienia przesądził bowiem jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 20 maja 2004 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA 1574/03. Ocena wyrażona w tym wyroku wiązała zatem - przy ponownym orzekaniu w II instancji - Ministra Środowiska oraz Sąd orzekający w niniejszej sprawie stosownie do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.c oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).