II SA/Wr 2093/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia dodatku do uposażenia za mistrzowską klasę specjalisty wojskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (jedn. tekst Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693), § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późn. zm.), § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 23, poz. 101) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania starszego sierżanta sztabowego P. S. od decyzji Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie pozbawienia dodatku do uposażenia za mistrzowską klasę specjalisty wojskowego - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tej decyzji stwierdzono, że Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] działając na podstawie rozkazu Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego Nr [...]z dnia [...]r. wydał rozkaz dzienny Nr [...]z dnia [...]r., którym nadał st. sierż. szt. P. S. z dniem [...] r. mistrzowską klasę specjalisty wojskowego. Następnie decyzją Nr [...]z dnia [...]r. Dowódca [...]przyznał wyżej wymienionemu żołnierzowi dodatek pieniężny za mistrzowską klasę specjalisty wojskowego w wysokości 18 % uposażenia bazowego od dnia [...] r. do [...]r. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Dowódcy JW [...] Nr [...]z dnia [...]r., którą pozbawiono tego żołnierza przyznanego dodatku pieniężnego za mistrzowską klasę specjalisty wojskowego w wysokości 18 % uposażenia bazowego. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego, działając w przedmiotowej sprawie jako właściwy organ wojskowy wyższego stopnia, po zbadaniu sprawy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych i dlatego utrzymał ją w mocy. Przedmiotowy dodatek przyznany był na podstawie Decyzji Nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 marca 1995 r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikacyjnych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w Siłach Zbrojnych RP (Dz. Rozk. MON poz. 24) oraz Instrukcji o klasyfikowaniu specjalistów wojskowych w Siłach Zbrojnych RP (Sygn. Szkol. 765/95). Stosownie do postanowień art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) powyższe dokumenty utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r., ponieważ zostały wydane bez upoważnienia ustawowego, a zawierały normy prawne obowiązujące w resorcie obrony narodowej. Po tym dniu nie ukazały się nowe przepisy regulujące nadawanie klas kwalifikacyjnych. W tym stanie faktycznym i prawnym nie było podstaw do wydawania decyzji w sprawie nadawania, potwierdzania, bądź podwyższania klas kwalifikacyjnych oraz przyznawania dodatków za klasę kwalifikacyjną uzyskaną lub podwyższoną po dniu 30 marca 2001 r. W związku z powyższym zaistniała konieczność dokonania weryfikacji i ponownego ustalenia prawa każdego żołnierza - nie tylko skarżącego - do posiadanej klasy kwalifikacyjnej i pobieranego dodatku po dniu 30 marca 2001r. Ponadto, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji błędnie powołał w zaskarżonej decyzji art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzji należało powołać art. 163 tego kodeksu który stanowi, że organ administracji państwowej może z urzędu uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo. Jednakże błędne powołanie jednego z przepisów podstawy prawnej decyzji - zdaniem organu odwoławczego - nie stanowi przesłanki uzasadniającej uchylenie bądź zmianę zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć należy również, że faktyczne zaprzestanie wypłaty przedmiotowego dodatku może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji kończącej postępowanie administracyjne (art. 130 Kpa). W skardze do sądu administracyjnego P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując zawarte w niej rozstrzygnięcie. Zażądał przyznania mu prawa do dodatku w wysokości 18% uposażenia bazowego. W odpowiedzi na skargę Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej /.../, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uprawnienia orzecznicze tego sądu mają w zasadzie charakter kasacyjny, co oznacza, że nie mogą one rozstrzygać co do istotny sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonego aktu. Mogą jedynie utrzymać zaskarżony akt w mocy albo wyeliminować z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem /art. 151 i 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. W związku z powyższym, Sąd wbrew żądaniu skargi nie mógł orzekać co do istoty sprawy, co polegałoby na uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu żądania skarżącego w postaci przyznania mu prawa do dodatku w określonej wysokości. Przechodząc do sedna sprawy stwierdzić należy, że uwzględnienie skargi podyktowane było faktem naruszenia przez organy wojskowe przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Należy przede wszystkim zauważyć, że organ I instancji, jako podstawę uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo do dodatku do uposażenia powołał art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ II instancji prawidłowo wskazał, że powołanie w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej art. 154 k.p.a. było błędne, jednakże - zdaniem Sądu - wątpliwe jest także powołanie - jako podstawy uchylenia decyzji ostatecznej - przepisu art. 163 k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego unormowania, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, niż określone w Rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. W komentarzu dotyczącym możliwości powołania się na przepis art. 163 k.p.a., jako podstawy wzruszenia decyzji wskazuje się na następujące okoliczności: 1) przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte, lecz wymaga ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji; 2) podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych /lub aktów wykonawczych do ustawy/, ponieważ przepis art. 163 k.p.a. nie określa przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego zawartego w różnych aktach prawnych; 3) przepisy odrębne, do których odsyła art. 163 k.p.a. powinny zawierać unormowania wskazujące m.in. organ właściwy do wzruszenia decyzji, określać, czy wzruszenie to ma obligatoryjny, czy uznaniowy charakter i in., 4) skorzystanie z tego trybu wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, czy są podstawy do zastosowania regulacji przepisów odrębnych, czy też można jedynie skorzystać z trybu k.p.a. dotyczącego wzruszenia decyzji prawidłowej lub wadliwej /por. J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, 4 wydanie, s. 749-751 oraz z powołanym tam orzecznictwem/. W związku z powyższym należy zauważyć, że przepis odrębny, na który w związku z art. 163 k.p.a. powołuje się organ odwoławczy, tzn. przepis art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek podstawy prawnej wzruszenia decyzji tworzącej prawa nabyte. Przepis art. 75 powołanej ustawy jest wyłącznie przepisem uchylającym /derogacyjnym/, który - poza zawarciem w swej treści postanowień o uchyleniu przepisów dotychczas obowiązujących - nie spełnia sam przez się innych samodzielnych funkcji prawnych. Nie wskazuje organu właściwego do wzruszenia dotychczasowych decyzji, nie określa przesłanek ich zmiany lub uchylenia, nie odnosi się do kwestii obligatoryjności lub uznaniowości tej zmiany. Należy przy tym - zdaniem Sądu - wykluczyć taką interpretację przepisów, która zakłada, że samo uchylenie dotychczasowego stanu prawnego, przy braku regulacji dotyczących dalszego bytu /trwałości/ decyzji administracyjnych wydanych pod rządami uchylonego stanu prawnego stanowi samodzielną podstawę wzruszania takich decyzji tworzących prawa nabyte. Dla dokonania takich zmian musiałaby istnieć wyraźna podstawa normatywna w przepisach derogujących dotychczasowy stan prawny. W związku z tym należy uznać, że potraktowanie przez organ przepisu art. 75 powołanej ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych ..., jako przepisu prawa materialnego, który w związku z art. 163 k.p.a. może stanowić podstawę naruszenia decyzji tworzącej prawo jest równoznaczne z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając wskazane przez Sąd ustalenia, organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w przedmiotowej sprawie i ustalić oraz rozważyć czy w ogóle istnieją podstawy do zastosowania regulacji przepisów odrębnych, czy też należy skorzystać z kodeksowego trybu wzruszenia decyzji prawidłowej lub wadliwej. Należy pamiętać, że w czasie wydawania uchylonych przez Sąd decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy /Dz.U. nr 90, poz. 1005 ze zm./, które - zgodnie z § 39 miało zastosowanie do dodatków do uposażenia żołnierzy od dnia 1 lipca 2000r. zawierając przy tym przepisy stabilizujące sytuację materialną żołnierzy zawodowych, którym - w związku z wejściem w życie tego rozporządzenia dodatek miał nie przysługiwać lub przysługiwać w niższej wysokości. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm./, orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.