IV SA/Wa 416/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w zakresie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III, o powierzchni [...] ha, położonych na terenie wsi O., oznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]; II. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w zakresie określonym w pkt [...] nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Miasta i Gminy N. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II - III o powierzchni [...]ha położonych na terenie wsi B. oraz C. gmina N.. oznaczonych konturami [...] i [...]oraz odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas II - III położonych na terenie wsi O. gmina N.. oznaczonych konturami [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że grunty rolne o powierzchni [...] ha oznaczone konturem [...] i [...], przewidziane na cele inwestycyjne, są gruntami usytuowanymi poza obwodnicą miasta N.. i wychodzą w otwartą przestrzeń rolniczą. Obwodnica ta tworzy naturalne rozgraniczenie terenów inwestycyjnych od terenów rolnych. Ponadto są to grunty o wysokiej klasie bonitacji, które nadal powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że z przedstawionej opinii Wojewody [...]i załączonych akt sprawy wynika, że w obrębie miasta istnieją rezerwy terenowe dotychczas nie zainwestowane posiadające stosowną zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podniósł także, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określają, iż na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tylko w wyjątkowym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub Wojewoda może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż wniosek Burmistrza Miasta i Gminy N.. dotyczy gruntów o wysokiej bonitacji, usytuowanych w otwartej przestrzeni produkcyjnej, a ich lokalizacja w sąsiedztwie obwodnicy nie stanowi podstawy do zmiany decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto i Gmina N. domagając się jej uchylenia w części odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie wsi O. gmina N.., oznaczonych konturem [...]. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów postępowania, poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem udziału w postępowaniu w charakterze strony. W skardze podniesiono, że wystąpienie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związane jest z prowadzonym postępowaniem planistycznym, zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów we wsiach B., O. i C. Tereny wskazane do zabudowy w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków rozwoju i objęte procedurą sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położone są w sąsiedztwie zrealizowanej w 2002 r. obwodnicy miasta N.. Jest to droga krajowa nr [...], przewidziana do rozbudowy do klasy GP. Niewątpliwie zwiększenie ruchu spowoduje wzrost negatywnego oddziaływania na tereny położone w sąsiedztwie i obniżenie jakości przestrzeni produkcyjnej w tym rejonie. Strona skarżąca podkreśliła, że w trakcie negocjacji warunków pozyskania gruntów pod budowę pasa drogowego drogi krajowej nr [...], z właścicielami gruntów ustalone zostały również kierunki zagospodarowania terenów w sąsiedztwie drogi, które uwzględniono w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i są wiążące dla władz samorządowych. Ustalenia planu zmierzają do przekształcenia obecnie funkcjonującego obszaru podmiejskiego o charakterze rolniczym w osiedla mieszkaniowe, mieszkalno - usługowe z zielenią towarzyszącą funkcji podstawowej. Podkreślono także, że rozwój przestrzenny miasta od kilkudziesięciu lat rozwija się w kierunku północnym i północno - zachodnim, gdyż rozwój w kierunku południowym jest zamknięty przez warunki fizjograficzne występujące w rejonie doliny rzeki Noteci, zaś zabudowa mieszkaniowa w kierunku wschodnim jest wyłączona z uwagi na istniejące zagospodarowanie przemysłowe. Zdaniem strony skarżącej obszar oznaczony symbolem [...], z uwagi na bliskość istniejących terenów zurbanizowanych, stanowi dogodne i w zasadzie jedyne zaplecze do dalszego rozwoju funkcji mieszkalno - usługowej miasta. Przeznaczenie na cele budowlane terenów przy drodze krajowej nr [...], których przydatność dla produkcji rolnej staje się wątpliwa ze względu na sąsiedztwo drogi szybkiego ruchu, stworzy dogodne perspektywy rozwoju tych terenów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim stwierdzić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107§3 k.p.a. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego jak również nie rozpatrzył wszechstronnie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia decyzji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107§3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. zawierają jedynie ogólnikowe wyjaśnienia przyczyn odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów o powierzchni [...] ha. W szczególności nie zostały rozważone argumenty przedstawione przez wnioskodawcę zarówno w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie jak i wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. W związku z tym Sąd uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia nie pozwalają na ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o powierzchni [...] ha mieści się w granicach uznania administracyjnego. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu także z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają ich właściciele. Decyzja w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w rozpoznawanej sprawie byli także właściciele działek wchodzących w skład obszaru oznaczonego symbolem [...], zainteresowani uzyskaniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61§4 k.p.a., nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145§1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61§4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu orzekającego będzie ustalenie wszystkich osób mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ winien ponownie rozważyć, z uwzględnieniem argumentacji podawanej przez wnioskodawcę, czy istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o powierzchni [...] ha na cele nierolnicze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.