IV SA/Wa 253/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Otylia Wierzbicka, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi "W." Spółka z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew z nieruchomości - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. [...] Konserwator Zabytków działając na podstawie art. 47 e ust. 3 i art. 47 f ust. 1, 2, 3,4 art. 47 g ust. 1 pkt 5, art. 47 h ust. 5, art. 47 i ust. 3, 4, 5 i art. 47 j ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), zezwolił V. Sp. z o.o. na usunięcie drzew i krzewów z terenu działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] u zbiegu ul. [...] i [...] w W., naliczając za usunięcie drzew i krzewów opłatę w wysokości 1.092.222,56 zł. "V." Sp. z o.o. jako adresat decyzji, nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do prawidłowości ustalenia wysokości opłaty. W dniu 8 kwietnia 2004 r. "W." Sp. z o.o. wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków o zmianę wyżej wskazanej decyzji w zakresie zmniejszenia opłaty powołując się na okoliczność, ze dziewięć sztuk drzew, oznaczonych stosownymi numerami inwentaryzacyjnymi uschło, co znajduje potwierdzenie w protokole oględzin drzew przeprowadzonych w dniu 18 marca 2004 r. m.in. z udziałem przedstawicieli Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu [...]. Do wniosku została dołączona także decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. rozstrzygająca w przedmiocie przesadzenia szesnastu sztuk drzew i odroczenia z tego powodu na okres dwóch lat opłaty za ich usunięcie w wysokości 145.423,62 złotych. W postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym w związku z wnioskiem o zmianę ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. [...] Konserwator Zabytków ustalił, iż wnioskodawca tj. "W." Sp. z o.o. na podstawie aktu notarialnego - Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. jest aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której rosły drzewa objęte decyzją zezwalającą na ich usunięcie. Spółka "W." została zawiązana na mocy powyższego aktu przez jedynego wspólnika tj. Spółkę pod firmą "V." Sp. z o.o., zaś prawem użytkowania wieczystego opisanej powyżej nieruchomości został pokryty w całości kapitał nowoutworzonej Spółki. W świetle powyższego stanu faktyczno-prawnego organ uznał, iż bezspornym jest, iż podmiotem uprawnionym do żądania zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., o którą ubiega się "W." Sp. z o.o., jest "V." Sp. z o.o. W tej sytuacji, zdaniem organu, osiągnięcie skutku przeniesienia zezwolenia na usunięcie drzew jest możliwe wyłącznie w drodze wydania nowego zezwolenia na wniosek kolejnego właściciela lub posiadacza nieruchomości połączonego z ewentualnym uchyleniem poprzedniej decyzji. Jednakże mogłoby to nastąpić wyłącznie na wniosek jej adresata, zaś samo zbycie prawa do nieruchomości skutku takiego nie wywołuje. Organ zauważył, iż należność w postaci opłaty za usunięcie drzew ma charakter publicznoprawny i czynność prawna między stronami nie może być skuteczna wobec wierzyciela, w tym przypadku Miasta W. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że odmowa uznania wnioskodawcy - "W." Sp. z o.o. za podmiot legitymowany do żądania zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. wyklucza spełnienie również innej, koniecznej przesłanki do uwzględnienia wynikającej z art. 155 kpa, a mianowicie słusznego interesu strony. Ponadto organ ten zaznaczył, iż budzi negatywną ocenę fakt, że Spółka "V.", którą "W." Sp. z o.o. uważa za swojego poprzednika w odniesieniu do zezwolenia usunięcia drzew zawartego w rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2003 r. , będąc zobowiązana na mocy ostatecznej decyzji, nie uiściła opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Działanie takie - według organu -jest niezgodne z istotnym interesem społecznym, ponieważ ponoszenie opłat tego rodzaju jest podstawowym instrumentem ekonomicznym ochrony środowiska, rekompensującym wprowadzanie w nim zmian. Przytoczony powyżej stan faktyczno-prawny uzasadniał zdaniem [...] Konserwatora Zabytków dokonanie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., wydaną na podstawie art. 155 kpa, odmowy zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wskutek rozpatrzenia odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez "W." Sp. z o.o. i "V." Sp. z o.o., Minister Kultury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister Kultury nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do braku legitymacji ze strony Spółki "W." do żądania zmiany dotychczasowej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2003 r. W ocenie Ministra, Spółce tej przysługuje status strony, gdyż związku z przeniesieniem na nią prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości nabyła ona prawa wynikające z ww. decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 84. ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Organ odwoławczy podniósł także, że Spółka "W." została następcą prawnym Spółki "V." z dniem [...] lipca 2003 r. tj. przed wydaniem przez [...] Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., a to oznacza, iż w dacie wydania decyzji ostatecznej Spółka ta miała uprawnienia rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. O fakcie tym jednak nie został poinformowany organ administracji, zarówno pierwszej instancji, jak i odwoławczej, pomimo, że pełnomocnik Spółki "V." uczestniczył w oględzinach przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych przez [...] Konserwatora Zabytków w dniu 28 sierpnia 2003 r., a także składał w dniu 13 października 2003 r. oraz 20 października 2003 r. do obydwu organów wnioski o umożliwienie przeglądania akt. Zdaniem Ministra, budzi również zdziwienie, iż Pan J. G., działający w imieniu i na rzecz Spółki "V." oświadczył w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2003 r., iż nie toczą się żadne postępowania administracyjne, których przedmiotem byłaby omawiana nieruchomość. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić, czy wszystkie strony postępowania (w tym również Stowarzyszenie P. oraz Spółka "V.") zgadzają się na ewentualną zmianę decyzji ostatecznej oraz zbadać, czy w ustalonym stanie faktycznym 0. prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem stron, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "W. " Spółka z o.o. w W., zaskarżając tę decyzję w części, w której organ nie stwierdził nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanej przez [...] Konserwatora Zabytków ". Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 156 października 1991 r. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2003 r., pomimo, iż decyzja ta skierowana została do osoby, która nie jest stroną postępowania. W konsekwencji postawienia powyższych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych przez ww. przepisy Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego, uzasadniającym uchylenie tej decyzji. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę ww. rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe. ( por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997r. , I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92). Należy nadto podnieść, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a jedynie może w myśl art. 136 kpa przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja czyni zadość ww. wymogom. Podstawę prawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił przepis art. 155 kpa , w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może byc w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą stron, przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia w całości postępowania przez organ I instancji, gdyż w sprawie konieczne jest ustalenie wszystkich stron postępowania i zgodnie z art. 10 kpa zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu, uzyskanie pisemnego oświadczenia od wszystkich stron, czy zgadzają się na ewentualną zmianę decyzji ostatecznej. Poza tym wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa powinno być poprzedzone ustaleniami czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się wzruszeniu decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, a także czy ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony uzasadniona jest zmiana decyzji ostatecznej. Należy też podzielić stanowisko organu, że Spółka "W." jest legitymowana do występowania z wnioskiem o zmianę ostatecznej ecyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2003r. skoro stała /następcą prawnym Spółki "W." przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. Nietrafny jest zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 kpa z tego w względu, że organ drugiej instancji zaniechał stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. W postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęta jest zasada, że pierwszeństwo ma tryb zwykły przed trybem nadzwyczajnym. Oznacza to, że jeżeli strona złożyła odwołanie na nieostateczną decyzję organu pierwszej instancji z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, to organ obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w trybie odwoławczym. Jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w odwołaniu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to jego rozpoznanie jest możliwe w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, z tym że, dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego, jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uznania, ze zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - skargę oddalił.