II SA/Ka 2242/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi H.G., Z.S., T.M. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał Radzie Osiedla [...] zaniechanie dalszych robót związanych z realizacją boisk sportowych i mini parku na działce nr [...] położonej w T. przy ul. [...]. Od decyzji tej zostało złożone odwołanie podpisane przez pięć osób, w tym przez H.G., T.M. i Z.S., określających się jako "mieszkańcy ulicy [...]" i powołujących na swój interes prawny w sprawie. Dwa ze złożonych podpisów są nieczytelne. Kwestia interesu prawnego odwołujących się nie została bliżej przedstawiona. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził, że odwołanie mieszkańców ulicy [...] w T. od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu podał, że mieszkańcy ulicy [...] nie mają w sprawie interesu prawnego, a jedynie faktyczny, dlatego nie są stroną toczącego się postępowania. Decyzja administracyjna każdorazowo rozstrzyga o prawach bądź obowiązkach stron, a nie osób pośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach H.G., Z.S. i T.M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie za strony postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że prawo skarżących do występowania w charakterze strony winno być ocenione w związku z treścią przepisu art. 103 ustawy prawo budowlane, albowiem skarżący znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazano na treść art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane, zapewniającą ochronę uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich i działek położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Zarzucono, że organ odwoławczy nie zbadał i nie wyjaśnił istnienia po stronie skarżących interesu prawnego oraz nie wezwał ich do wykazania, że są stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Podał, że odwołanie zostało wniesione przez H.G. i cztery niezidentyfikowane osoby. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z prowadzonym przez organ I instancji postępowaniem, mieszkańcy ulicy [...] nie mają w toczącym się postępowaniu przymiotu strony, wobec czego orzeczono o niedopuszczalności odwołania. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podali, że do terenu inwestycji przylega posesja F.P., który brał udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, zgłosił swój udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym i został dopuszczony do udziału w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie postępowania, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Po wniesieniu odwołania organ odwoławczy podejmuje czynności wstępne, mające na celu ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu i czy jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji, gdy zostało ono wniesione przez podmioty nie będące stroną postępowania lub stronę postępowania pozbawioną zdolności do czynności prawnych. W doktrynie i judykaturze akceptowane jest nadto stanowisko, że w sytuacji, gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego, organ odwoławczy obowiązany jest je rozpoznać, a w przypadku ustalenia, że jednostka ta w sprawie nie legitymuje się interesem prawnym, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjmując, iż odwołanie nie zostało wniesione przez osoby legitymowane, wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie to, wpływające na formę i podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, nie miało w przekonaniu Sądu istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie stanowiło okoliczności w sposób samoistny decydującej o wydanym wyroku. Zaskarżone postanowienie dotknięte jest bowiem również innymi wadami, które decydują o konieczności wyeliminowania go z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zatem zaznaczyć, że akty administracyjne, wydawane przez organy w toku załatwiania sprawy administracyjnej, mają charakter aktów indywidualnych, winny zatem być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Wymogu takiego oznaczenia nie spełnia określenie, iż organ rozpoznał odwołanie "mieszkańców ulicy [...]". "Mieszkańcy ulicy [...]" to nazwa generalna i w stosunku do tak oznaczonego adresata nie było możliwe dokonanie przez organ ustaleń co do interesu prawnego w sprawie. Z udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę wynika dodatkowo, że organ odwoławczy, poza osobą H.G., w ogóle nie zindywidualizował osób wnoszących odwołanie. W takiej sytuacji uprawnione jest przyjęcie, że w sprawie nie doszło, nie mogło bowiem dojść, do rozważenia kwestii interesu prawnego odwołujących się w prowadzonym postępowaniu. Teza postawiona przez organ o braku takiego interesu musi wobec powyższego być uznana za arbitralną i dowolną, albowiem nie została poparta żadnymi ustaleniami i rozważaniami. Interes prawny to sfera praw, wynikająca dla określonego podmiotu z przepisów prawa materialnego. Dla jego rozważenia konieczne jest zatem przedstawienie stanu regulacji prawnej, dotyczącej kwestii rozstrzyganej decyzją i zbadanie, czy danym podmiotom, znajdującym się w określonej sytuacji, regulacja ta jakieś uprawnienia lub obowiązki nadaje. W przypadku kontrolowanego postanowienia rozważań takich w ogóle nie poczyniono. Dla odmowy przyznania podmiotowi statusu strony w postępowaniu nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że podmiot ten w postępowaniu przed organem I instancji nie uczestniczył. O legitymacji procesowej nie decyduje wszak dopuszczenie przez organ do udziału w sprawie, lecz pozycja prawna podmiotu, kształtowana przepisami prawa materialnego. Odwołanie wniesione w terminie przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, winno być przez organ rozpoznane. W przypadku złożenia takiego odwołania po terminie, a zatem od decyzji ostatecznej, organ winien ustalić, czy stanowi ono w zamiarze strony wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie, wobec braku danych dotyczących dat doręczenia zaskarżonej decyzji i złożenia odwołania od niej, nie można było ustalić czy decyzja w chwili wnoszenia odwołania była już ostateczna. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie otwartym do złożenia odwołania. Ustalenia w tym zakresie będą bowiem miały wpływ na określenie charakteru złożonego wniosku. Równie istotną kwestią będzie określenie i zindywidualizowanie osób wnoszących odwołanie, czynność ta nie tylko umożliwi bowiem prawidłowe oznaczenie adresatów podjętego rozstrzygnięcia, ale również rozważenie ich interesu prawnego w konkretnym, toczącym się postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, zgodnie z przepisem art. 152 powoływanej ustawy, Sąd był zobowiązany do określenia w wyroku, w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.