I SA/Wa 673/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. K. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za zabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną według wykazu hipotecznego "[...]" nr rej. hip. [...], o pow. [...] sążni kw. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, twierdząc, m. in., że omawiany grunt zabudowany był budynkiem wielorodzinnym. W odwołaniu od tej decyzji E. K. zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji i wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie za nieruchomość lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia "właściwemu organowi". Z ustaleń Wojewody [...] wynika, że nieruchomość [...] przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), a w związku z tym, w sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem wymienionego dekretu ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.". Zdaniem Wojewody [...], pojęcie domu jednorodzinnego wprowadziły przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 31 poz. 131 z późn. zm.). Stosownie do art. art. 3 i 4 ustawy, domem jednorodzinnym jest dom albo samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego o łącznej powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nie przekraczającej 110 m² lub w pewnych przypadkach 140 m², ponadto domy wybudowane przed wejściem w życie ustawy (tj. przed 11 czerwca 1957 r.) obejmujące nie więcej niż 6 izb mieszkalnych bez względu na ich powierzchnię użytkową. Z art. 215 ust. 2 istotne są tylko, na co wskazał organ pierwszej instancji, parametry tych domów, które były wzniesione przed 11 czerwca 1957 r. Skoro ustawa traktuje jako jednorodzinne, domy, które były wzniesione przed tą datą, to odnosi się to również do domów wzniesionych przed wejściem w życie dekretu, czyli przed dniem 21 listopada 1945 r. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ocenić na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy, zatwierdzonego przez Ministra Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Archiwum Państwowego W. z dnia 13 lipca 1992 r. skierowane do Urzędu Rejonowego w W. (k. nr 142), z których wynika, iż w/w plan zabudowy dla omawianego terenu przewidywał zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach, do wysokości 15 m i 50% pow. zabudowy, co wynikało z faktu położenia tej nieruchomości w obrębie IV a strefy zabudowy. Organ drugiej instancji uznał, że wobec takich ustaleń w/w planu oraz mając na uwadze definicję domu jednorodzinnego wynikającą z wyżej cyt. treści art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 maja 1957 r., organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż nieruchomość przy ul. [...] o pow. [...] sążni kw. nie mogła być zabudowana domem jednorodzinnym, tym samym nie jest to nieruchomość, do której może mieć zastosowanie przepis art. 215 ust. 2 cyt. obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wcześniej zaś przepis art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1992 r. sygn. akt IV SA 523/92. Omawiany budynek przekraczał rozmiarami wyżej wskazane ustawowe normy (tj. 6 izb i 110 m² powierzchni użytkowej) przewidziane dla budynków jednorodzinnych, a zatem nie został spełniony jeden z ustawowych warunków przyznania odszkodowania za budynek. W tym stanie rzeczy, wobec konieczności spełnienia łącznie obu wskazanych wyżej warunków, odmowa przyznania odszkodowania za przedmiotowy budynek stała się uzasadniona, bez konieczności badania spełnienia warunku dotyczącego pozbawienia przez dawnego właściciela możności władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odrębną sprawą jest odszkodowanie za grunt, a zgodnie ze stanowiskiem doktryny (D. K., E. M. W., Wydanie [...], Z. 2000), odszkodowanie za grunt zabudowany domem jednorodzinnym lub jakimkolwiek innym, nie przysługuje. Z art. 215 ust. 2 ustawy wynika, że przy orzekaniu o odszkodowaniu za dom lub działkę wspólne są tylko zasady jego ustalania, różne są natomiast przesłanki. Warunkiem koniecznym przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny jest jego przejęcie na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Ustawa nie przewiduje, na co wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, odszkodowania za grunt pod takim domem, ponieważ grunt pod takim domem przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Przemawia za tym, w ocenie autorów, gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Wynika z niej, że uprawnieni do odszkodowania są poprzedni właściciele dwóch rodzajów nieruchomości - domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. Odszkodowanie przysługuje przy tym za inną działkę, niż ta pod domem jednorodzinnym. Zawarta w art. 215 ust. 2 przesłanka faktycznej możliwości władania działką odnosi się bowiem do działki niezabudowanej, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a nie do działki pod budynkiem jednorodzinnym. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w wyniku błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm.), nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nie dokonanie dodatkowych ustaleń, zwłaszcza w zakresie wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 843/95 wydanym w przedmiotowej sprawie, nadto naruszenie art.7 kpa przez brak uwzględnienia słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła o wydanie wyroku orzekającego co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącej odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] albo uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...], a także decyzji wydanej przez organ I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem kategorycznego zastosowania się do oceny prawnej, wskazówek i wykładni Sądu udzielonych w wyroku, oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że uważa, że istnieją podstawy prawne i faktyczne, dotychczas nie będące przedmiotem rozpoznania w decyzjach administracyjnych wydanych już w tej sprawie, które przemawiają za uwzględnieniem jej wniosku o odszkodowanie za nieruchomość. Zdaniem skarżącej, zarówno decyzja Prezydenta W., w której brak jest odniesienia i analizy podstaw odmowy odszkodowania za grunt (działkę), jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...], która w tym zakresie odmawia odszkodowania twierdząc, że "odszkodowanie przysługuje za inną działkę niż ta pod domem jednorodzinnym" (str. 2 akapit 5 in fine), są merytorycznie wadliwe, przy czym w żadnej z tych decyzji organy obu instancji nie dokonały dodatkowych ustaleń i nie wykonały zaleceń zawartych w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 14 stycznia 1997 r., w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "należało uchylić decyzję organów obydwu instancji w celu dokonania w toku ponownego rozpoznania sprawy dodatkowych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowej działki i ewentualnie ustaleń co do istnienia drugiej przesłanki wymaganej przez art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. co do daty pozbawienia skarżącej faktycznej możliwości władania nieruchomością". Zdaniem skarżącej, w sprawie należało zwrócić uwagę na fakt, że wszystkie budynki usytuowane na nieruchomości przy ul. [...] Podczas Powstania Warszawskiego zostały spalone i zburzone, a skarżąca po wojnie zamieszkała czasowo w budynku L. K. na posesji przy ul. [...]. Matka skarżącej B. K. w latach 1948-49 odgruzowała część nieruchomości przy ul. [...] i odbudowała fragment budynku mieszkalnego za zgodą ówczesnych władz, składającego się - od tego czasu - z dwóch pokoi i kuchni o pow. [...] m². Tak więc zabudowa nieruchomości przy ul. [...] przed wojną, i po wojnie to jest przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st Warszawy, różniła się w sposób istotny, zwłaszcza w zakresie parametrów domu mieszkalnego. Różnice te zostały udokumentowane dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, z których wynika, że z oficyny prawej murowanej [...]-kondygnacyjnej podpiwniczonej mieszkalnej o pow. zabudowy [...] m², po zburzeniu w czasie Powstania [...], a następnie po częściowej odbudowie, powstał [...] izbowy lokal o pow. [...] m², w którym skarżąca mieszkała wraz ze swoją rodziną do czasu wykwaterowania decyzją z [...] czerwca 1965 r. Powyższe fakty powinny być przedmiotem dodatkowej analizy prawnej obu organów decyzyjnych w sprawie, ponieważ mają one wpływ na zakres uprawnień właściciela nieruchomości do odszkodowania, w aspekcie przepisów art. 7 ust. 1 dekretu i art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, zgodnie z kierunkiem orzecznictwa NSA w sprawach dotyczących tzw. gruntów [...], na organach administracji ciąży obowiązek niebudzącego istotnych wątpliwości wykazania ewentualnego braku uprawnień byłych właścicieli przejętych nieruchomości do przyznania odszkodowania. Wniosek matki skarżącej o wyrażenie zgody na odbudowę oficyny prawej, czyli części mieszkalnej, pomimo nie odnalezienia przez skarżącą pisma wyrażającego zgodę na odbudowę, został uwzględniony przez odpowiednie władze, skoro na jesieni 1949 r. skarżąca wraz z rodziną przeprowadziła się z budynku [...] na swoją posesję do odbudowanego fragmentu domu. Skarżąca uważa za konieczne wyjaśnienie czy akceptowana przez władze miasta częściowa odbudowa domu była równoznaczna z uzyskaniem prawa zabudowy, w rozumieniu art. 7 dekretu. Prace przy odbudowie prowadzone były w okresie, w którym teren nieruchomości przy ul. [...] został objęty w posiadanie Gminy W., co nastąpiło dnia 25 listopada 1948 r. Powyższe okoliczności wymagają analizy i oceny prawnej w odniesieniu do przepisów art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie prawa do odszkodowania za dom jednorodzinny. Wątpliwości skarżącej budzą argumenty przyjęte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], który wywodzi pojęcie domu jednorodzinnego z ustawy z 28 maja 1957 r. o wyłączenie spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych. Ten sam wadliwy, zdaniem skarżącej, pogląd, nieco wcześniej reprezentował Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r., powołując dodatkowo fakt zabudowy nieruchomości budynkami fabrycznymi i biurowymi. Wybudowanie przez właściciela nieruchomości na jego gruncie oprócz domu jednorodzinnego innych budynków do prowadzenia działalności gospodarczej, nie powoduje zdaniem skarżącej, utraty charakteru "domu jednorodzinnego" przez obiekt mieszkalny wybudowany na takiej działce i nie oznacza, że nieruchomość nabywa cechy "działki fabrycznej", "terenu przemysłowego" itp. Taki charakter zabudowy był popularny przed wojną i jest dość powszechnie stosowany w gospodarce rynkowej po transformacji ustrojowo - gospodarczej w końcu lat 80-tych w Polsce. Skarżąca twierdzi, że w podobnie uproszczony sposób decyzja Wojewody [...] rozstrzygnęła kwestię obu przesłanek odszkodowania za grunt (działkę) przyjmując, że "odszkodowanie za grunt zabudowany domem jednorodzinnym (lub jakimkolwiek innym) nie przysługuje", wbrew jednoznacznym zaleceniom i ocenie prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 843/95, wydanym uprzednio w tej sprawie. Jako miarodajny i wiarygodny argument w decyzji Wojewody [...] powołano stanowisko reprezentowane przez Z. K. i E. M., autorów publikacji "Grunty W.", uznając je za "stanowisko doktryny"(?). Tymczasem w rozdziale III, pkt 4 pt "Uprawnienia z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami" autorzy publikacji "Grunty W." (str.80-93) sami przytaczają tezy z kilku orzeczeń NSA sprzeczne z ich poglądem, np. że "brak przesłanek do przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny nie przesądza o braku podstaw do odszkodowania za działkę pod tym domem" (str. 88 - "Grunty W."). W zaskarżonej decyzji organ nie dokonał dodatkowych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowęj działki i nie ustalił daty pozbawienia skarżącej faktycznej możliwości władania nieruchomością, mimo zaleceń zawartych w wyroku NSA. Decyzja ta nie odniosła się także do argumentacji wyroku NSA, iż "takie stwierdzenia planu nie wykluczały same przez się możliwości zabudowy budownictwem jednorodzinnym", że "nie było w planie zakazu realizacji takiego budownictwa, a faktycznie przed i po wojnie na ul. [...] były działki (posesje) zabudowane domami jednorodzinnymi. Ponadto wyrok NSA powołuje się na znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 9 marca 1989 r., w którym organ architektury jednoznacznie stwierdził, że działka przy ul. [...] mogła przed wejściem w życie dekretu stanowić działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie w wyroku z dnia z dnia 14 stycznia 1997 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Skarga jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca, naruszają prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa przyznania odszkodowania za zabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną według wykazu hipotecznego "[...]" - nr rej. hip. [...], o pow. [...] sażni kw. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku E. K. z dnia 31 marca 1988 r. w sprawie przyznania odszkodowania za przejętą przez Państwo nieruchomość położoną przy ul. [...] w W., o pow. użytkowej [...] m², nr hip. [...]. We wniosku tym E. K. podała, że w skład tej nieruchomości, do 1965 r. wchodziły dwa budynki, tj. dom jednorodzinny zamieszkały przez wnioskodawczynię wraz z rodziną oraz hala fabryczna, dzierżawiona przez [...] Zakłady [...] Przemysłu Terenowego. Nieruchomość ta wraz z sąsiednimi terenami została przeznaczona w 1949 r. na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, w związku z planowaną na tym terenie budową osiedla mieszkaniowego. Przekwaterowanie do lokalu zastępczego nastąpiło w październiku 1966 r., na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1965 r. o opróżnieniu lokalu i przydzieleniu lokalu zastępczego. Za przejętą nieruchomość E. K. nie otrzymała żadnego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym już wyrokiem z dnia z dnia 14 stycznia 1997 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję odmawiającą E. K. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należało rozważyć oświadczenie skarżącej, złożone na rozprawie sądowej, że dopiero w 1965 r. skarżąca przestała korzystać z przedmiotowej nieruchomości. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia z 1928 r. o Prawie budowlanym oraz ustawy o gospodarce gruntami, które nie definiują pojęcia "budynki" czy "budownictwa jednorodzinnego". Stąd też skoro art. 83 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, należy pojęcie "dom jednorodzinny" rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano – budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w późniejszym okresie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżącej, że organy administracji rozpoznając sprawę już po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, i nie tylko nie dokonały dodatkowych ustaleń, ale organ II instancji nie wziął pod uwagę dokumentu znajdującego się w aktach sprawy - decyzji z dnia [...] czerwca 1965 r. o opróżnieniu lokalu i przydzieleniu lokalu zastępczego, dopiero po otrzymaniu której, skarżąca E. K. przestała korzystać z tej nieruchomości, a zatem kilka lat po dniu 5 kwietnia 1958 r. Należy również zauważyć, że w aktach sprawy nie ma planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego) dla nieruchomości przy ul. [...], organ ograniczył się tylko do uzyskania z Archiwum Państwowego pisma informującego o planie. Aby jednak dokonać stosownych ustaleń odnośnie przeznaczenia działki przy ul. [...], i wykonać wskazówki zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1997 r., organ winien uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o dołączenie do akt stosownego wypisu planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu podejmowania decyzji dla nieruchomości przy ul. [...], aby prawidłowo ustalić stan faktyczny, a zatem i prawny sprawy. Uzyskanie informacji o dokumencie (planie zagospodarowania przestrzennego) nie jest tożsame z przeprowadzeniem dowodu z tego dokumentu przez organ orzekający w sprawie. Brak obowiązującego w dniu wydania decyzji stosownego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że organ nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym naruszył również przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).