II SA/Ka 2401/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Magdalena Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M.Ż., K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. Pismem procesowym z dnia [...] r. M. Ż. i C.Ż. uruchomili postępowanie w sprawie prac budowlanych prowadzonych bez stosownych zezwoleń w granicy posesji przy ul. [...] nr [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. G. rozbiórkę ściany fundamentowej na długości 10,70 m. na posesji przy ul. [...] w K. w granicy z posesją przy ul. [...] w K. W wyniku wniesionego odwołania od tej decyzji przez K. S. i M. Ż. oraz C.Ż. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób pełny, umożliwiający wyjaśnienie wszystkich występujących w sprawie wątpliwości. W następstwie wskazanej powyżej decyzji organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania w [...] r. muru oporowego betonowo – ceglanego długości 11 m i wymiany rur kanalizacyjnych na posesji przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż w [...] r. podjęte zostały w tej sprawie prawem wymagane rozstrzygnięcia, z tego powodu nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania dotyczącego tego samego zakresu przedmiotowego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. K. S. oraz M.Ż. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. L. zakwestionowali ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie tożsamości postępowań prowadzonych w [...] r. w ramach tego postępowania. Zdaniem odwołujących domagają się rozbiórki przedmiotowego muru i wstrzymania prac, zatem ich wniosek idzie dalej i z tego powodu nie można mówić o tożsamości spraw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób pełny, umożliwiający wyjaśnienie wszystkich występujących w sprawie wątpliwości, a w szczególności nie dokonano uściślających ustaleń co do zakresu robót objętych decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania w [...] r. muru oporowego betonowo – ceglanego długości 11 m i wymiany rur kanalizacyjnych na posesji przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że w oparciu o posiadany materiał dowodowy występuje tożsamość prowadzonego postępowania z tym, które prowadzone było w [...] r. i było zakończone decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. i z tego powodu uznał niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. S. oraz działający w imieniu M.Ż. pełnomocnik. K.S. podniosła, iż decyzja ta stanowi powielenie wcześniej już wydanej decyzji i nie wnosi ona do sprawy nic nowego oraz podtrzymała wszystkie dotychczas zgłaszane przez nią zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji i domaga się rozbiórki samowolnie postawionego muru oporowego. W odwołaniu M.Ż. wskazano na niezbędność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz nakazanie rozebrania elementów budowlanych wykonanych w okresie od [...] r. do chwili obecnej i wykonanie robót przywracających poprzedni stan. Zdaniem odwołującej się nie zaistniała przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, ponieważ przedmiot postępowania nigdy nie był rozstrzygnięty, a tym samym argument o ewentualnej nieważności decyzji ze względu na to, że już była wydana inna decyzja ostateczna nie jest trafny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, gdyż w sprawie podjęto już ostateczną decyzję administracyjną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego oraz stwierdził tożsamość postępowania z tym, które prowadzone było w [...] r., gdyż występują te same strony i ten sam zakres sprawy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się skarżące, które wniosły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik M.Ż. wskazał, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 105, art. 156 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że faktycznie w [...] r. Prezydent Miasta K. nakazał A. G. wstrzymanie, a następnie zaniechanie samowolnie prowadzonych robót budowlanych, jednakże wnioskodawczyni domaga się wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych elementów, tym bardziej, że od wskazanego okresu czasu prowadzone były dodatkowe roboty budowlane. Z tego też powodu uznaje, że nie można uznać sprawy za bezprzedmiotową. Z kolei K.S. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniosła, że długotrwałe prowadzenie tej sprawy jak również podejmowane przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia służą rozmywaniu istoty sprawy i powodują naruszanie obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg i przytoczył analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia [...] r. oraz [...] r. K. S. podtrzymała swoje żądania dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej prowadząc postępowanie obowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, a prowadząc postępowanie administracyjne dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie ( art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego ) oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 wyżej wymienionego Kodeksu ). W rozpatrywanej sprawie organy administracji podjęły decyzję z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów. W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, iż organy nadzoru budowlanego, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii związanej z zakresem prowadzonego postępowania. M. Ż. i C. Ż. w swoim wniosku z dnia [...] r. domagali się oceny prac wykonanych w [...] r. oraz w okresie późniejszym przez A.G. na nieruchomości przy ul. [...] w K., które ich zdaniem prowadzone były bez wymaganego pozwolenia i doprowadziły do naruszenia stanu technicznego ich nieruchomości m.in. poprzez zalewanie piwnic. W trakcie prowadzonego postępowania żądanie to uległo sprecyzowaniu, co znalazło odzwierciedlenie w odwołaniu pełnomocnika M.Ż. z dnia [...] r. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Wnioskodawczyni domaga się rozebrania elementów postawionych po [...] r. oraz wykonania robót przywracających poprzedni stan, a w szczególności przywracający warstwę izolacji przeciwwilgociowej na ścianie fundamentowej budynku przy ul. [...] w K.. W następstwie prowadzonego postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji uznały, że w sprawie tej występuje tożsamość postępowania z tym, które prowadzone było w [...] r. Z tego powodu wydanie nowej decyzji w tej sprawie powodowałoby, że byłaby ona nieważna z mocy prawa, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kluczowego elementu uzasadniania rozstrzygnięć organów administracji, a mianowicie czy zachodzi tożsamość postępowania zainicjowanego wskazanym powyżej wnioskiem z dnia [...] r. a tym postępowaniem, które prowadzone było w [...] r. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ochrona powagi rzeczy osądzonej ( res iudicata ) znana jest wszystkim procedurom. Zaistnienie tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi wówczas, gdy wystąpi tożsamość sprawy administracyjnej. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego i faktycznego. Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem przedmiotowym sprowadza się do ustalenia charakteru i zakresu praw nabytych z decyzji lub ustanowionych nią obowiązków, które wymagają porównania z interesem stron kolejnego postępowania ( A. Matan /w/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan. Postępowanie administracyjne ogólne. Warszawa 2003 r. s.820-821 ). Zdaniem organów nadzoru budowlanego tożsamość sprawy wynika z tego powodu, iż w [...] r. wydane zostało postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nakazujące A. G. wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót budowlanych, a mocą decyzji z dnia [...] r. nakazano zaniechania dalszych robót i uporządkowania przejazdu między budynkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. W tej sytuacji należy rozważyć, czy faktycznie w świetle przywołanych rozstrzygnięć można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej. Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. wydane zostało na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ) i postanowienie to traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja przewidziana treścią art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast decyzja z dnia [...] r. wydana została na podstawie art. 51 wyżej wymienionej ustawy i jej mocą organ nadzoru zakazał A.G. wznoszenia obiektu budowlanego na tym terenie przed wcześniejszym uzyskaniem pozwolenia budowlanego i nakazał uporządkowanie przejazdu między budynkami. Zestawienie treści rozstrzygnięć organów nadzoru z [...] r. oraz żądania sformułowanego przez M. Ż. w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego pozwala stwierdzić, że nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej, ponieważ wniosek odnosi się tylko do prac wykonanych po [...] r., a tym samym nie odnosi się do tych, które były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. W przedstawionym stanie prawnym i faktycznym Sąd przychyla się do stanowiska pełnomocnika M.Ż., że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej, a tym samym nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania ze wskazanego powodu, gdyż nie wyczerpana została żadna z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania określona w art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to zarazem, że organy nadzoru nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób przewidziany przywołanym powyżej art. 77 wyżej wymienionego Kodeksu, jak również dopuściły się naruszenia treści postanowień art. 156 § 1 pkt 3 wskazanego Kodeksu. Tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniona musiała być także skarga K. S.. Ta skarżąca w większym stopniu akcentowała przewlekłość postępowania w sprawie nielegalnie prowadzonej od [...] r. budowy i tolerowanie nielegalnie postawionego w trakcie tej budowy obiektu budowlanego. Jednocześnie skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] r. skierowanym do Sądu przyłączyła się do argumentacji podnoszonej przez M. Ż. oraz jej pełnomocnika. W tym stanie faktycznym podniesione powyżej okoliczności pozwalają na uznanie, że i ta skarga musi zostać uwzględniona z analogicznych podstaw jak w przypadku M.Ż. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji należy zauważyć, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż skupiły swoją uwagę na zagadnieniu związanym z tożsamością prowadzonej sprawy administracyjnej. W szczególności organy te nie zweryfikowały twierdzeń skarżących o prowadzeniu dalszych prac budowlanych przez inwestora na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w K. Należy zauważyć, iż jedyne czynności procesowe na spornych nieruchomościach przeprowadzone zostały w dniach [...] i [...] r. i w ich następstwie organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] r. o nakazie rozbiórki ściany fundamentowej na długości 10,70 m. W wyniku wniesionego przez skarżące odwołania decyzja ta mocą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniami przeprowadzenia określonych czynności procesowych, które nie zostały już przez organ pierwszej instancji przeprowadzone. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje wskazaną powyżej przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym wyjaśnienia zakresu prac wykonanych przez A.G. po [...] r. i ustalenia czy na ich wykonanie posiadał on stosowne pozwolenia bądź dokonał wymaganych zgłoszeń. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. su.