VI SA/Wa 428/05

Sygn. akt VI SA/Wa 428/05      W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Jolanta Królikowska -Przewłoka Sędziowie : Asesor Izabela Głowacka-Klimas WSA Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005r. sprawy ze skargi W. W. na z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę Po rozpatrzeniu wniosku Pana W. W. z dnia [...] maja 2004 r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do usytuowanej na działce nr [...] w m. G. restauracji "E." zastępca Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowychi Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowychi Autostrad, wydał odmowną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Zaskarżyła ją ww. strona, składając wniosek z dnia [...] lipca 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania w tej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał między innymi, że: Działka nr [...] na której terenie usytuowana jest restauracja "E.", jest przyległa zarówno do drogi krajowej nr [...] (ul. P.), jak i do ul. M., z której posiada zapewniony zjazd. Wspomniana droga krajowa zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno byłoby się dopatrzyć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony, ponieważ jest możliwe wykorzystanie ul. M. do obsługi usytuowanej na działce nr [...] restauracji "E.". Ulica ta ma połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez ulice L. i C. oraz poprzez wyjazd i wjazd na tę drogę z pętli autobusowej, która zlokalizowana jest pomiędzy drogą krajową a ul. L. Udzielenie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu (publicznego) należy uznać za niedopuszczalne również z tego powodu, że zjazd ten byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ulicami C. i D., gdzie w myśl § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane, bo są to miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dlatego też wyważając słuszny interes w sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dał pierwszeństwo ważnemu interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym (strony). Podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut, że skoro przed przebudową drogi krajowej nr [...] istniał z niej dojazd do restauracji "E.", to również po zakończeniu tej przebudowy dojazd ten powinien być utrzymany, nie jest trafny, ponieważ miejsce, które strona uważała za zjazd, nie stanowiło legalnego zjazdu, charakteryzującego się określonymi parametrami technicznymi, lecz jedynie rozjeżdżoną część pasa drogowego, po której odbywał się nieformalny dojazd do restauracji "E.". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.), "Za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą". W przeszłości zarząd drogi ani nie wykonywał zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], ani nie wyrażał zgody na jego wykonanie. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie strony, że miała prawa nabyte do zjazdu na ww. nieruchomość. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Pan W. W. zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreślił, że istotą sprawy jest korupcyjne działanie władz samorządowych i Dyrekcji Dróg Krajowych w P. W ocenie skarżącego organy powyższe faworyzują właściciela kawiarni "M.", która jest położona po drugiej stronie drogi krajowej nr [...]. W ocenie skarżącego organ administracji od początku tej sprawy nie dążył do wyjaśnienia wyjściowych okoliczności dla sprawy – to jest tego, że zjazd istniał. W ocenie skarżącego ewentualna zgoda na zjazd do jego restauracji "E." nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżący podniósł ponadto, ze organ nie dokonał oględzin terenu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że kawiarnia "M." nie jest zlokalizowana przy drodze krajowej nr [...] lecz przy ul. D. (droga gminna), z której miała i ma nadal zapewniony dojazd. W toku dwukrotnego postępowania w tej sprawie organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z tą sprawą, w szczególności ustalił, że istniejący przed przebudową drogi krajowej nr [...] dojazd z tej drogi do restauracji "E." nie był legalnym zajazdem lecz stanowił rozjeżdżoną część pasa drogowego, dlatego zarzut nieprzeprowadzenia oględzin należy uznać za nietrafny, zwłaszcza, że zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a., organ może, ale nie musi przeprowadzać oględzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje kontroli, o której mowa powyżej badając decyzją pod względem ich legalności, czyli zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji pod względem ich słuszności. Art. 29 ust. l pkt 2 i ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 71, poz. 838 z 2000r.) stanowi podstawę prawną wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi. Wyrażenie zgody bądź jej odmowy następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zostało zresztą, potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 200lr. sygn. akt II SA 1219/2000 (nie publ.) "decyzja wydawana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd". To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości." Droga krajowa nr [...] ([...]), przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy GP, tak więc zjazd na nią może być wykonany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko wtedy, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości, brak jest także możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że nieruchomości na której usytuowana jest restauracja "E.", tj. działka nr [...] w m. G. posiada inne połączenie z drogą krajową nr [...] przez ulicę M. L. i C. Działka powyższa ma zapewniony zjazd na ulicę M. Na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. w odpowiedzi na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że przed modernizacją drogi krajowej GP w miejscowości G. skarżący nie miał zgody na wykonanie zjazdu. Podniósł, że był taki zjazd na drogę krajową [...], ale miał on charakter nieformalny. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że ma on dostęp do działki od ulicy M. skąd można dojechać do drogi krajowej nr [...]. Z powyższego, w ocenie Sądu wynika, że skarżący wcześniej korzystał ze zjazdu "nieformalnego" i nie posiadał zgody GDDKiA na wykonanie zjazdu na drogę krajową nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja nr [...] pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w G. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę nie może w ocenie Sądu zastępować wydanej na podstawie art. 29 ust. l pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu. Odnosząc się do zarzutów skargi to na samym początku należy podkreślić, że skarżący w żaden sposób nie wykazał korupcyjnych działań władz samorządowych oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad toteż są uznał ten zarzut za bezpodstawny. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Fakt nie wykonania oględzin terenu na którym miał być wykonany zjazd nie stanowi w ocenie Sądu uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 1999r. sygn. akt II SA 132/99 "Nieprzeprowadzenie przez organy orzekające wizji lokalnej spornego miejsca, w którym miał być wykonany zjazd, nie stanowiło poważnego uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1995 r. o NSA). Prawidłowo ustalony stan faktyczny dotyczący usytuowania projektowanego zjazdu z drogi krajowej na nieruchomość - działkę Nr [...] - stanowiącą własność skarżących pozwalał na przyjęcie, że wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących." Ponadto, co wymaga podkreślenia prawo własności nieruchomości może doznać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (obecnie art. 29 ust. 3) – wyrok NSA niepublikowany z 17 kwietnia 1996r. sygn. akt II SA 3268/95. Biorąc powyższe pod rozwagę oraz to, że organ administracji publicznej działał w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, nie przekraczając zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego swych uprawnień, na zasadzie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.