I OSK 23/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej MWiK Spółka z o.o. z/s w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt SA/Sz 8/03 w sprawie ze skargi Jana M. na decyzję Wojewody Z. z dnia 28 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od MWiK Spółka z o.o. z/s w K. na rzecz Jan M. kwotę 372 zł /trzysta siedemdziesiąt dwa złote/ tytułem zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 września 2005 r. SA/Sz 8/03 uchylił zaskarżoną przez Jana M. decyzję Wojewody Z. z dnia 28 listopada 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia 21 października 2002 r. wydane w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 21 października 2002 r. wydaną na podstawie art. 104 Kpa i art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 46 poz. 543 ze zm./ Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie M. nr 162 o pow. 27,4700 ha, poprzez zezwolenie MWiK Spółce z o.o. w K. na przeprowadzenie prac polegających na budowie linii kablowej SN 15 kV mającej zasilać stację uzdatniania wody w M. na trasie RS B. - S.U.W. M., wskazując jednocześnie, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić zgodnie z decyzją Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 września 2001 r. Nadto w decyzji tej organ zobowiązał MWiK Spółkę z o.o. w K. do doprowadzenia nieruchomości po przeprowadzeniu inwestycji do stanu pierwotnego, a w przypadku niemożności przywrócenia stanu pierwotnego nieruchomości - do odszkodowania za szkody powstałe wskutek wykonanych prac. Od powyższej decyzji Jan i Krystyna M. - właściciele nieruchomości - złożyli odwołanie. Decyzją z dnia 28 listopada 2002 r. Wojewoda Z. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy wskazując, że postępowanie, mimo dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie negocjacji, nie doprowadziło do porozumienia między inwestorem a właścicielami nieruchomości w sprawie przeprowadzenia robót związanych z budową linii kablowej mającej zasilać stację uzdatniania wody w M. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że w dokumentacji nie ma wprawdzie wyrażonego wprost braku zgody właścicieli nieruchomości, ale fakt braku koniecznego porozumienia w tej kwestii oznacza brak zgody ze strony właścicieli na realizację robót na ich gruncie. Wymaga to czasowego zajęcia nieruchomości celem przeprowadzenia koniecznej wymiany kabla. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie, między innymi przewodów energetycznych, w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jan M. złożył skargę na powyższą decyzję, a w jej uzupełnieniu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Z. Zarzucono organowi niezastosowanie zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 10, 7 oraz 8 Kpa oraz nie zgodzono się, z twierdzeniem Wojewody Z., że inwestycja jest realizowana na terenie przeznaczonym na cele publiczne, gdyż według zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania przez organy obu instancji przedmiotowy teren był oznaczony jako "zabudowa jednorodzinna, usługi rzemieślnicze, usługi turystyczne". W związku z tym wywodzi, że w sprawie nie został spełniony warunek konieczny do stosowania przepisów rozdziału ustawy o gospodarce nieruchomościami o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż treść wydanej przez Starostę K. decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie wskazują na naruszenie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami /w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji/. Wynikające z tego przepisu uprawnienie organu administracyjnego, jakim jest Starosta, do ograniczenia praw właściciela ma charakter wyjątkowy, winno być stosowane tylko wtedy, gdy nie ma zgody właściciela na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji /położenia przewodów/, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Zakres tego ograniczenia musi być więc ściśle określony, to znaczy powinien jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji i zakres ograniczenia władztwa tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z określonym w decyzji warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wprawdzie stwierdza, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z decyzją Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 września 2001 r., lecz w ogóle do treści tej decyzji nie nawiązuje i nie określa ściśle zakresu ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości. Ponadto Sąd wskazał, że z okazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2005 r. wynika, iż decyzja Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 września 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa, a skarżącym, mimo iż obejmowała ich nieruchomość, decyzji tej nie doręczono, co mogło im uniemożliwić prowadzenie negocjacji w sprawie warunków udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzenia inwestycji. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje się w Rozdziale 4 ustawy nazwanym "wywłaszczenie nieruchomości", a z art. 112 tej ustawy wynika, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Fakt ten jest przez skarżących kwestionowany, a organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do tego zagadnienia, i nie wykazały zasadności zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutów odwołania, które wskazywały, że Jan M. nie wiedział o wydaniu przez Wójta Gminy M. decyzji z 27 września 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN 15 KV dla stacji uzdatniania wody w M. Ponadto Sąd wskazał na sprzeczność między rozstrzygnięciem decyzji, w której mowa jest o "budowie linii kablowej (...) mającej zasilać stację uzdatniania wody...", a uzasadnieniem decyzji organu II instancji, w którym mowa jest o "przełożeniu kabla w tej samej trasie i na tej samej głębokości". Nie wiadomo więc, czy chodziło o położenie nowego kabla o innym przebiegu przez nieruchomość skarżącego, czy o wymianę istniejącego już kabla o znanym przebiegu. MWiK Spółka z o.o. w K. złożyły skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na stwierdzeniu, że zakres ograniczenia musi być ściśle wskazany w decyzji i jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji i zakres ograniczenia władztwa tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, 2/ naruszenie art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na ustaleniu, że organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do faktu, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne i przez to nie wykazały zasadności zastosowania powyższego trybu, 3/ naruszeniu art. 1 par. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 par. 2 w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja jest wadliwa bowiem zachodzi w niej sprzeczność pomiędzy sentencją, gdzie mówi się o budowie linii kablowej, a uzasadnieniem, gdzie mowa jest o "przełożeniu kabla w tej samej trasie i głębokości". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości została przez Starostę K. oraz Wojewodę Z. określona zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie bowiem nastąpiło zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 września 2001 r., tj. dokładnie tak, jak określa przywołany art. 124 ust. 1. Sąd domagał się szerszego określenia warunków, ale nie znajduje to podstawy w przytoczonym przepisie. Ponadto nie zgodzono się, że Sąd może domagać się określenia warunków wykraczających poza opisane w art. 124 ust. 1, bowiem w takiej sytuacji zawsze można by kwestionować, że ustalono je zbyt lakonicznie, tj. dowolnie i w zależności od składu sądzącego. Przepis zaś mówi jednoznacznie "Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" i taka też jest sentencja decyzji Starosty K. Nadto decyzje Wojewody i Starosty zawierają dalsze warunki związane z udostępnieniem nieruchomości polegające na obowiązku przywrócenia jej do stanu pierwotnego, co czyni dalsze ustalenia Sądu pierwszej instancji jeszcze bardziej wadliwymi w świetle art. 124 ust. 1. Niewłaściwa interpretacja art. 124 ust. 1 stanowi podstawię kasacyjną określoną art. 174 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - w ocenie skarżącej Spółki - Sąd powinien był przyjąć, że Wojewoda Z. na podstawie całości dokumentacji zbadał, iż przedmiotowy teren znajduje się w planie miejscowym na obszarze przeznaczonym na cele publiczne i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając więc zebrany wystarczający materiał dowodowy Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej subsumcji art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami czym naruszył art. 174 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Jan M. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem uznał, że decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości linii kablowej mającej zasilać stację uzdatniania wody, muszą określać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Samo odwołanie się w tym zakresie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wystarczające. Decyzja taka jest warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia a w przypadku, gdy do takiej ugody nie doszło - do wydania decyzji w trybie art. 124. Tym niemniej decyzja ta nie może zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może określić, jakich niezbędnych ograniczeń należy dokonać na danej nieruchomości, ale to nie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o ograniczeniu korzystania z danej nieruchomości, ale właśnie decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym koniecznym jest określenie w tej decyzji sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 7 września 1989 r. w sprawie SA/Kr 441/89 - ONSA 1989 Nr 2 poz. 81/. Zwłaszcza, że przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię ponad 27 ha i nie na całej jej powierzchni istnieje potrzeba ograniczenia sposobu korzystania. Natomiast należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że brak było podstaw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż nie były wyjaśnione w niniejszym postępowaniu kwestie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Należy wskazać, iż podstawą wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i to właśnie w tej decyzji określa się zapisy planu zagospodarowania przestrzennego /por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie IV SA 452/02 - Monitor Prawniczy 2004 nr 2 str. 60; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. w sprawie IV SA 1515/03/. W dacie wydania kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc wywoływała określone skutki prawne korzystając z domniemania legalności. Natomiast sąd administracyjny rozpoznając skargę bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że bezzasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż istnieje sprzeczność między rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem. W rozstrzygnięciu mowa jest o "budowie linii kablowej", natomiast w uzasadnieniu decyzji o "przełożeniu kabla" i w tym upatruje Sąd ową sprzeczność. Natomiast stwierdzić należy, że przedmiotowe zezwolenie ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, bowiem stanowi ono prawo do dysponowania nieruchomością na cel danej inwestycji. Natomiast prawo budowlane posługuje się pojęciem "budowy", które to pojęcie obejmuje nie tylko wykonanie danego obiektu budowlanego, ale także m.in. jego odbudowę i przebudowę /art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji/. Tak więc nie ma sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, w którym ograniczono sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na budowę kabla energetycznego, a jej uzasadnieniem, bowiem budowa ta może polegać na wymianie istniejącego kabla. Reasumując, stwierdzić należy, że wprawdzie część zarzutów skargi kasacyjnej jest zasadna, ale nie jest zasadny zarzut dotyczący samego zakresu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z tych też względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, a Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - biorąc pod uwagę nakład pracy pełnomocnika Jana M. - orzekł jak w sentencji wyroku.