II SA/Bd 677/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 15 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi C. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] 2005r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. biorąc pod uwagę orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych we W. z dnia [...] 2002 r. oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] 2003 r., decyzją z dnia [...] r. orzekł, że nie stwierdza u C. M. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia 24 czerwca 2003r. wydaną przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. W wyniku skargi złożonej przez C. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 stycznia 2004 r. uchylił zarówno decyzję Inspektora Wojewódzkiego jak też poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego. Sąd uznał, iż do rozpatrywanej sprawy, ze względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego (8 sierpnia 2002 r.) na podstawie przepisu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Dokonując wykładni § 1 ust. 1 i 2 tegoż ostatniego rozporządzenia stwierdził, iż konstrukcja tego przepisu przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba zawodowa jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Sąd uznał za niesporne w rozpatrywanej sprawie, iż C. M. wykonywał w "B." pracę w warunkach narażenia na działanie hałasu w natężeniu przekraczającym normatyw higieniczny w okresie od czerwca do sierpnia 1999 r. średnio w wymiarze dwóch godzin dziennie, a w okresie od września 1999r. do czerwca 2000 r. w mniejszym wymiarze czasu oraz to, że w czasie zatrudnienia w "D." od 1973 r. do 1982 r. mógł być także narażony na działanie hałasu w różnych czasach ekspozycji w zależności od zajmowanego stanowiska. Niewątpliwe także stwierdzono u skarżącego obustronny ubytek słuchu typu mieszanego oraz cechy dysfunkcji błędników. W tej sytuacji wykluczenie choroby zawodowej mogło nastąpić poprzez wykazanie, że występujące u skarżącego uszkodzenie słuchu nie zostało wywołane hałasem, tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły przekonujących dowodów na tę okoliczność. Oparły się natomiast na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Włocławku i Instytutu Medycyny Pracy w Ł., z których nie wynika wyraźnie i jednoznacznie, że schorzenie skarżącego nie jest uszkodzeniem słuchu wywołanym działaniem hałasu. Sąd wytknął, że wprawdzie Instytut w swojej opinii użył określenia, że "brak jest podstaw do rozpoznania uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem", ale uzasadnił tę tezę stwierdzeniem, że podstawą do rozpoznania choroby zawodowej jest wykazanie obustronnego odbiorczego ubytku słuchu o lokalizacji ślimakowej, co jest typowe dla skutków ekspozycji na hałas przemysłowy, podczas gdy wykazanie ubytku słuchu o lokalizacji ślimakowej odpowiedniego stopnia ubytku słuchu dla ustalenia istnienia choroby zawodowej wymagane jest przez przepisy nowego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., nie mającego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Sąd podkreślił, że orzeczenie lekarskie jednostek organizacyjnych służby zdrowia właściwych do rozpoznania choroby zawodowej są formą opinii biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśnić wątpliwości w sposób przekonujący, logiczny, dostępny dla stron i organu prowadzącego postępowanie oraz dla sądu administracyjnego. Orzeczenie to wiąże inspektora sanitarnego w zakresie rozpoznania choroby, ale nie oznacza to, że jest ono dowodem przesądzającym o treści decyzji, nie podlegającym ocenie jak każdy inny dowód. Orzekające w sprawie organy administracji bezkrytycznie uznały orzeczenie lekarskie zarówno Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy jak i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nie dostrzegając, że zostały one wydane w oparciu o przepisy, które nie znajdują zastosowania w sprawie. Ponadto żadna z instytucji wydających orzeczenie lekarskie nie podjęła nawet próby wskazania okoliczności, innych niż hałas, które mogły spowodować uszkodzenie słuchu u skarżącego. Nie odniesiono się także do treści orzeczenia lekarza leczącego skarżącego, który stwierdził, że nie można wykluczyć wpływu hałasu przemysłowego na powstanie niedosłuchu u skarżącego. W rezultacie Sad stwierdził, że organy administracji uchybiły przepisom postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz przepisom prawa materialnego (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt 15 załącznika do tego rozporządzenia), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny we W. pismem z dnia 7 czerwca 2004 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych we W. o wydanie opinii lekarskiej. WOMP we W. odpowiedział pismem z dnia 23 sierpnia 2004 r. stwierdzając, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny bezprawnie poddaje w wątpliwość orzeczenie jednostek upoważnionych do rozpoznania chorób zawodowych. Odwołując się do współczesnej wiedzy medycznej, według której odbiorczy ubytek słuchu spowodowany hałasem (przewlekły uraz akustyczny) charakteryzuje się lokalizacją ślimakową (czego nie stwierdzono u skarżącego) WOMP we Włocławku uznał, że zarzuty Sądu za bezpodstawne, gdyż stwierdzony ubytek słuchu nie osiąga takiego nasilenia, aby z punktu widzenia lekarskiego można było zakwalifikować go jako chorobę. Po otrzyma tej odpowiedzi Inspektor Powiatowy w dniu 8 września 2004 r. ponownie zwrócił się do WOMP we W. zapytując, czy pismo z 23 sierpnia należy traktować jako opinię oraz czy strona otrzymała owe pismo, a także wskazując na wymogi formalne opinii wynikające z przepisów rozporządzenia z roku 1983 r. (k.29 akt administracyjnych). Pismem z dnia 15 września WOMP we W. poinformował Inspektora Powiatowego, że wskazana odpowiedź z dnia 23 sierpnia nie jest opinią i w przedmiotowej sprawie będzie wydane ponowne orzeczenie lekarskie (k.32 akt administracyjnych). W tym samym dniu WOMP we W. zwrócił się do skarżącego o zgłoszenie się celem kontynuowania postępowania w sprawie, a następnie zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o wyznaczenie terminu konsultacji dla skarżącego, o czym sam skarżący został poinformowany pismem z dnia 13 listopada 2004 r. (załącznik przy k. 36 akt administracyjnych). Instytut w piśmie z dnia 28 października., doręczonym WOMP we W. w dniu 15 listopada 2004 r., stwierdził, że nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownych badań konsultacyjnych i uzasadniając szerzej swoją poprzednią opinię z dnia 24 lutego 2003 r. podtrzymał ją i uznał za ostateczną. W dniu [...]2004 r. WOMP we W. wydało orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego wskazując w uzasadnieniu na dodatkowe ustalenia dotyczące narażenia zawodowego u skarżącego oraz na wyniki konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy w Ł. Wezwany przez Inspektora Powiatowego do uzupełnienia opinii w zakresie jej uzasadnienia WOMP we W. pismem z 6 grudnia 2004 r. przesłał Inspektorowi swoją poprzednią opinię z 23 października 2002 r. oraz opinię Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 28 października 2004 r. stwierdzając, że w poprzedniej opinii w oparciu o wyniki badań audiologicznych i konsultacji laryngologicznych brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, natomiast rozpoznane u skarżącego choroby wskazują ewidentnie na etiologię pozazawodową uszkodzenia słuchu. Zwrócił też uwagę, że w opinii nr [...] dodana została tylko informacja o zapoznaniu się z uzupełnionym wywiadem zawodowym. Decyzją z dnia [...]2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wskazując na orzeczenie lekarskie nr 20/2004 z 24 listopada 2004 r. oraz opinię Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...]2004 r. nie stwierdził u C. M. choroby zawodowej wymienionej w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Odwołując się od tej decyzji skarżący zarzucił brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak też nieprzestrzeganie wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 21 października 2004 r. oraz procedur przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 18 listopada 1983 r. Rozpatrując odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wskazując na zarzuty zawarte w odwołaniu zwrócił się do WOMP we Włocławku o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] 2004 r. a po otrzymaniu tegoż uzupełnienia - decyzją z dnia [...] 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Inspektor Wojewódzki ustosunkowując się do treści dowodów przedstawionych przez stronę (w tym dokumentacji medycznej) uznał m.in. za bezzasadny zarzut odwołującego się o pozbawieniu go prawa do złożenia wniosku o powtórne badanie przez jednostkę medyczną drugiego stopnia. Zdaniem organu fakt dokonania konsultacji w jednostce medycznej drugiego stopnia przed wydaniem orzeczenia lekarskiego przez WOMP we W. nie wykluczał możliwości złożenia wniosku o ponowne badanie na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., o czym stronę pouczono. Strona jednakże nie skorzystała z tej możliwości. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego orzeczenie WOMP we W. z dnia [...] 2004 r. oraz pismo tegoż Ośrodka z 6 grudnia 2004 r. zawiera odniesienie się lekarza medycyny pracy do nowych dowodów, a pismo konsultacyjne Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 28 października 2004 r. stanowi szerokie i wnikliwe uzasadnienie w aspekcie nowych dowodów przedstawionych lekarzom przez organy administracyjne. W ocenie Inspektora skoro w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. przeprowadzone zostały wnikliwe i wszelkie niezbędne badania słuchu, które nie potwierdziły rozpoznania choroby zawodowej także w aspekcie nowych dowodów, to brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. M. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji naruszającej prawo i uznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Skarżący zarzucił, że zaskarżoną decyzję wydano wskutek błędnej oceny materiału dowodowego tj. przedstawionych przez niego dowodów w postaci zaświadczeń lekarskich i badania słuchu dokonanego przez firmę "Audiofon" oraz po przeprowadzeniu procedury niezgodnej z wymogami postępowania administracyjnego i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Zdaniem skarżącego orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2004 r. nie spełnia wymogów orzeczenia (brak bezpośredniego rozpoznania choroby, brak uzasadnienia, brak odniesienia się do badań audiometrycznych firmy Audiofon oraz zaświadczeń lekarskich) i zostało wydane po nieprawidłowych badaniach audiometrycznych przeprowadzonych przez WOMP we W. w dniach 6 i 7 października 2004 r. oraz po nieprzewidzianej procedurą konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy będącym instancją odwoławczą, wskutek czego pozbawiony został możliwości odwoławczych. Zdaniem skarżącego uzasadnienie stanowiska zawartego w opinii lekarskiej powinno nawiązywać nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę orzeczniczą (prawidłowo wykonanych), ale także do innych badań, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. Zarzucił też, że w toku postępowania organy pierwszej jak i drugiej instancji nie wykazały, że stwierdzone u niego uszkodzenie słuchu nastąpiło z przyczyn niezawodowych i nie zostało wywołane hałasem, co było niezbędne dla wykluczenia u niego choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko jak też argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rolą sądu administracyjnego jest zatem jedynie kontrola tj. usuwanie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń merytorycznych organów administracji (czy to przez ich uchylenie, czy poprzez stwierdzenie nieważności) i spowodowanie tym samym, że sprawa strony skarżącej jest ponownie rozpoznawana przez organy administracji, z wyeliminowaniem wskazanych przez sąd błędów i uwzględnieniem zawartej w uzasadnieniu orzeczenia sądu wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.). Sąd administracyjny nie jest "trzecią instancją" merytoryczną, organem, który jeszcze raz na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania przed sądem dowodów (zeznań, pism itd) dokonuje oceny sytuacji skarżącego i na tej podstawie rozstrzyga o stosowaniu względem niego określonych przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zatem, jak chce skarżący, sam zmienić zaskarżoną decyzję orzekając merytorycznie, iż stwierdza u skarżącego chorobę zawodową. Orzekając natomiast w zakresie określonym przez ustawodawcę Sąd podziela zarzut skarżącego, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania określonych m.in. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych i to zdaniem Sądu w sposób wpływający na wynik sprawy. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2001r. (sygn. akt I SA 2555/00, opublikowany w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 55274), że celem tego uregulowania jest zapewnienie - na wniosek pracownika - możliwości quasi instancyjnej kontroli prawidłowości orzeczenia lekarskiego przez jednostkę inną niż ta, która wydała niekorzystne dla niego orzeczenie. W niniejszej sprawie orzeczenie lekarskie, na którym oparto rozstrzygnięcie zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, zostało wydane po wypowiedzeniu się - "konsultacji" organu, który w przypadku wniosku strony byłby zobowiązany do wypowiedzenia się jako odwoławczy lekarski organ orzeczniczy. W istocie zatem strona została pozbawiona prawa do dwukrotnego, niezależnego orzeczenia lekarskiego w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej. Nie zostało tym samym zapewnione stronie określone w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) prawo do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, z wykorzystaniem wszelkich przewidzianych prawem możliwości, a więc także z wykorzystaniem możliwości określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W celu zachowania tego prawa wydając ponowne orzeczenie lekarskie organ orzeczniczy pierwszego stopnia winien wypowiedzieć się wyłącznie w oparciu o własne badania i własny stan wiedzy, a w przypadku jeżeli uzna konieczność konsultacji z inną jednostką służby zdrowia - jednostka udzielająca konsultacji nie może być wskazana w orzeczeniu lekarskim jako orzeczniczy organ odwoławczy, lecz należy wskazać inny instytut naukowo - badawczy. Za zasadny należy także uznać zarzut skarżącego odnośnie treści orzeczenia lekarskiego. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony we wcześniejszym wyroku Sądu Wojewódzkiego w tej sprawie, że orzeczenie lekarskie jednostek organizacyjnych służby zdrowia właściwych do rozpoznania choroby zawodowej są formą opinii biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. art. 84 kpa), wobec tego powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśnić wątpliwości w sposób przekonujący, logiczny, dostępny dla stron i organu prowadzącego postępowanie oraz dla sądu administracyjnego. Biegły sporządzający opinię nie może zatem dokonać oceny przedstawionego mu problemu i przekazać tej oceny organowi administracyjnemu (a w konsekwencji stronom postępowania i sądowi administracyjnemu) "do wierzenia". Biegły powinien sporządzić swoją opinię w taki sposób, aby osoba nie dysponująca jego wiedzą mogła wskazać argumenty na rzecz takiej a nie innej oceny stanu faktycznego, w szczególności w konfrontacji z innymi dowodami przeprowadzonymi w postępowaniu. Jeżeli biegły nie potrafi w ten sposób sformułować swojej opinii jest ona nieprzydatna dla celów postępowania administracyjnego i albo powinna być na wezwanie organu administracji uzupełniona, albo organ administracji powinien zwrócić się do innego biegłego. W przedmiotowej sprawie spełnienie powyższych wymogów oznacza, że biegły wypowiadając się, czy zbadany przez niego stan faktyczny odpowiada określeniu "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" nie może poprzestać na wskazaniu rodzaju przeprowadzonych badań, tak jak to w istocie czyni opinia z dnia 23 października 2003 r. podtrzymana przez orzeczenie z dnia [...] 2004 r. Orzeczenie powinno wskazać w świetle najnowszej wiedzy medycznej, jakie są cechy charakterystyczne tego rodzaju uszkodzenie słuchu, w jaki sposób się je rozpoznaje (rodzaje badań z ewentualną oceną ich skuteczności oraz wskazaniem czy w świetle obecnej wiedzy medycznej i metod diagnostycznych pozwalają one na wykluczenie wpływu hałasu na powstałe uszkodzenie słuchu, bez konieczności badania przebiegu narażenia na hałas), zawierać opis i wyniki przeprowadzonych badań. W przypadku istnienia innych wypowiedzi specjalistycznych tj. wypowiedzi innych lekarzy opinia powinna być zredagowana w taki sposób, aby organ mógł ocenić wartość tych wypowiedzi na potrzeby rozstrzygnięcia, m.in. poprzez ocenę czy są one oparte na badaniach z użyciem porównywalnych metod diagnostycznych. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi, stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie 2 sentencji wyroku.