I OSK 17/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej W. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "O." z/s w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 853/05 w sprawie ze skargi W. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "O." z/s w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. G. kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 853/05 oddalił skargę W. G. prowadzącego działalność pod nazwą "O." z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, iż w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2004 r. na drodze krajowej nr [...], pojazdu marki Volvo nr rej. [...] należącego do W. G., kierowca (właściciel pojazdu) okazał siedmiodniową kartę opłaty drogowej seria i nr [...], do której nie wpisano numeru rejestracyjnego pojazdu. W wyjaśnieniach złożonych na piśmie datowanym na 26 września 2004 r. przedsiębiorca potwierdził niewpisanie numeru rejestracyjnego do karty opłaty i wyjaśniał, że powyższe wynikało z niedopatrzenia oraz faktu, że firma posiada tylko jeden samochód ciężarowy. Na podstawie wyników kontroli Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz załącznika do niej Lp 1.4.1. nałożył na W. G. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] lutego 2005 r. nie podzielając stanowiska przedsiębiorcy, zawartego w odwołaniu, że posiadając tylko jeden samochód ciężarowy nie uznał za konieczne wpisywania numeru rejestracyjnego, zaś kontrolowany transport wykonywał po uiszczeniu opłaty, na co posiadał ważną kartę siedmiodniową. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podniesiono, że skutek prawny uiszczenia opłaty następuje nie przez sam fakt kupienia karty, lecz również przez jej wypełnienie zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Przedsiębiorca ponosi więc konsekwencje braku, niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia takiej karty. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. G. podniósł te same zarzuty, co w odwołaniu. Wniósł także z uwagi na ciężką sytuację materialną o zmniejszenie kary i rozłożenie jej na raty. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd przyjął jako bezsporny ustalony w tej sprawie stan faktyczny. Podczas kontroli drogowej kierowca okazał siedmiodniową kartę opłaty drogowej niewypełnioną w rubryce "numer rejestracyjny pojazdu", co wynika zarówno z protokołu kontroli, wyjaśnień kierowcy i odwołania. Ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w art. 42 ust. 1 stanowi, iż za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy krajowi wykonujący transport drogowy obowiązani są uiszczać opłaty. W myśl ust. 2 tegoż artykułu minister właściwy do spraw transportu (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów) został upoważniony do określania w drodze rozporządzenia: rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych (zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2), wzorów dokumentów potwierdzających uiszczenie tej opłaty oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Infrastruktury 14 grudnia 2001 r. wydał rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Przepis § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że kartę opłaty należy wypełnić przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu m.in. numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty. Termin ważności karty musi być wpisany tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione (§ 5 ust. 4). Według § 5 ust. 6 karta niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż wskazany w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury uzasadniający nałożenie kary pieniężnej z tytułu niewniesienia opłaty w przypadku nienależytego wypełnienia karty stracił aktualność z dniem 28 września 2003 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452). Ustawa ta, w odniesieniu do powołanego rozporządzenia mająca wyższą moc w hierarchii źródeł prawa, wprowadziła do ustawy katalog kar pieniężnych w formie załącznika do ustawy. Z zestawienia zmienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym i niezmienionych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. zdaniem Sądu wynika, że obecnie ustawodawca przewiduje sytuacje, gdy uznaje, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Ustawodawca nie daje jednak definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem, tj. nieuiszczeniem opłaty. Powyższą kwestię, na potrzeby penalizowania tego stanu rzeczy, pozostawia do oceny orzecznictwa administracyjnego i sądowego. Zdaniem Sądu, przy ocenie, czy karta jest nieprawidłowo wypełniona, czy też jest niewypełniona, należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itp.), uchybienie należy traktować łagodniej i karać według uregulowań l.p.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Innymi słowy, akcent należy tutaj położyć na charakter i zakres odstępstw od wymaganego sposobu wypełnienia karty drogowej z punktu widzenia możliwości obejścia przepisu art. 42 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu brak wypełnienia karty opłaty drogowej w polu "numer rejestracyjny pojazdu" zakwalifikować należało jako niewypełnienie tej karty, gdyż nie można ustalić, czy przedmiotem wniesionej opłaty był transport stanowiący przedmiot kontroli. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność podnoszona przez skarżącego, że posiada on tylko jeden samochód ciężarowy. Przesądza to o zgodności zaskarżonych decyzji z prawem materialnym. Jak stwierdził Sąd, wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia stosownej opłaty za przejazd jest przejawem tzw. deliktu administracyjnego, dla bytu którego nie jest konieczna wina po stronie sprawcy. Dla penalizowania takiego zachowania wymagane jest stwierdzenie faktu nieuiszczenia opłaty, zaś taki stan rzeczy w odniesieniu do skarżącego został stwierdzony. Organ nie mógł nałożyć na skarżącego kary w innej wysokości niż wynikająca z załącznika do ustawy. Sąd zaś kontrolujący tylko legalność zaskarżonej decyzji nie mógł uwzględnić wniosku o obniżenie wymierzonej kary. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał też wystarczających podstaw do postawienia zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem skargę należało oddalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. G., reprezentowany przez radcę prawnego A. L., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i załącznika do ustawy l.p.1.4.1. oraz § 4 ust. 1 i 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych przez przyjęcie, iż pomimo uiszczenia przez skarżącego stosownej opłaty, wypełnienia wszystkich rubryk karty opłaty (a więc dat i godzin ważności oraz właściwe określenie emisji spalin) oprócz wypełnienia numeru rejestracyjnego przy posiadaniu tylko jednego samochodu ciężarowego, za pomocą którego osobiście świadczy usługi transportowe, nie stanowi uiszczenia opłaty na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona; a nadto naruszenia przepisów postępowania – art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego pozostającej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa oraz przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo braku związania Sądu granicami skargi. Sąd pozostawił w obrocie prawnym decyzję naruszającą prawo, rodzącą dla skarżącego dotkliwe konsekwencje natury finansowej, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie przy uznaniu, iż nie zachodzi naruszenie przepisów postępowania, uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołując fragment uzasadnienia wyroku, odnoszący się do tego, że § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stracił aktualność z dniem 28 września 2003 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 23 lipca 2001 r., stwierdzono, iż tym samym powinien skończyć się automatyzm w wydawaniu decyzji. Obecnie ustawodawca przewiduje sytuacje, gdy uznaje, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, które utraciły swą aktualność, a pozostawiając ją w obrocie prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zdaniem strony zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, że skarżący udowodnił wniesienie opłaty. Skarżący posiadał aktualną i opłaconą kartę opłaty siedmiodniowej. Karta ta była wypełniona przez skarżącego z wyjątkiem numeru rejestracyjnego pojazdu, jednakże wobec posiadania tylko jednego pojazdu (którym świadczył usługi w dniu kontroli) nie było możliwe użycie karty przez inne osoby, ani do innego pojazdu. Mimo ustalenia, iż W. G. uiścił należność za kartę, wypełnił ją w sposób uniemożliwiający wykorzystanie jej przez inny podmiot lub w innym pojeździe, organ uznał, że nie dokonano uiszczenia opłaty. Tym samym Sąd pominął błąd organu, a mianowicie, że zaistniała sytuacja pozwala na przyjęcie, że opłata została uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona, co nie daje podstaw do ukarania skarżącego. Świadczy to o naruszeniu ustawy p.p.s.a. Skarżący powołuje się nadto na załączony do skargi kasacyjnej załącznik do wypełnienia karty opłaty drogowej z 31 sierpnia 2004 r., z którego jednoznacznie wynika, że nie było podstaw faktycznych i prawnych, jako że załącznik ten został wypełniony, co potwierdza naruszenie przez Sąd wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Na podstawie art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek, określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Gdy skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy p.p.s.a., Sąd odwoławczy bada najpierw zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania. Aby możliwym było poddanie kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie, skarga kasacyjna winna, stosownie do art. 176 ustawy p.p.s.a. wskazywać, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) zostały naruszone, na czym polegało to naruszenie i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, określającego przedmiot i zakres sądowej kontroli, nie jest wystarczające, bowiem kontrola ta odbywa się według zasad określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koniecznym jest w takim razie podanie konkretnych przepisów tej ustawy, ze wskazaniem, na czym polegało ich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji oraz wykazaniem, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do kwalifikowania przedstawionych opisowo zarzutów, a następnie badania ich zasadności. Mankamenty skargi kasacyjnej, która nie zawiera konkretyzacji zarzutów w tej materii, uniemożliwiają poddanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Jako zasadny uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut ten w myśl art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. polegać może na błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwym zastosowaniu. Pierwsza z form naruszenia prawa polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na błędnej subsumcji, wyrażającej się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej, bądź też że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę normy prawnej. Uwzględniając powyższe rozważania w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji przez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż rozważając w ustalonym stanie faktycznym odpowiedzialność przedsiębiorcy na podstawie art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, Sąd oparł się na przepisie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, który to przepis nakazuje wypełnienie karty opłaty przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenia emisji spalin pojazdu samochodowego, a ponadto przywołał § 5 ust. 4 określający sposób wypełnienia poszczególnych pól karty. Przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony ust. 1 i ust. 3–5, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452) § 5 ust. 6 rozporządzenia stracił aktualność w zakresie, w jakim stanowił, że nieprawidłowo wypełniona karta nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Do 28 września 2003 r. na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie oraz rozporządzenia wykonawczego ustawodawca wprowadził kary pieniężne za przejazd bez uiszczenia opłat. Znowelizowana ustawa nadając inną treść art. 92 w ust. 4 wprowadziła nowy katalog naruszeń obowiązków lub warunków oraz określiła wysokość zagrożeń za nie. I tak w pkt 1.4.1. załącznika do ustawy wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone zostało karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Delikt ten w tabeli, oznaczonej pkt 1.4., a dot. odpowiedzialności za naruszenie przepisów dotyczących opłat, stanowi typ podstawowy, o czym świadczy wysokość zagrożenia. W dalszych przepisach ustawodawca wyodrębniając dodatkowe znamiona stworzył kilka typów uprzywilejowanych – zagrożonych niższą karą pieniężną. W pkt 1.4.4. przewidziano natomiast naruszenie przepisów polegające na wykonywaniu przez przewoźnika transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Oznacza to, że przewoźnik wykonujący transport drogowy po uiszczeniu opłaty, lecz okazujący nieprawidłowo wypełnioną kartę, nie może zostać ukarany karą wskazaną w pkt 1.4.1. załącznika (bowiem opłata została w istocie uiszczona), lecz odpowiada w warunkach określonych w pkt 1.4.4. Błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny różnicuje charakter i zakres odstępstw od wymaganego sposobu wypełnienia karty uznając, iż brak wypełnienia karty opłaty drogowej w polu "numer rejestracyjny pojazdu" w stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie należało zakwalifikować jako niewypełnienie tej karty. Brzmienie omawianych przepisów nie wskazuje na konieczność przyjęcia takiego ich rozumienia, a wynika ona raczej z istniejącej praktyki organów, ukształtowanej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów oraz normy § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r., rozumianej tak, iż wadliwe wypełnienie karty opłaty traktowane jest tak jak niewniesienie tej opłaty. W stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie, w której przedsiębiorca posiadał tylko jeden zarejestrowany pojazd i wykonywał nim osobiście przejazd w dniu kontroli, brak było znamion deliktu określonego w pkt 1.4.1., zwłaszcza jeżeli zważy się, iż skarżący dodatkowo wykonał zakup karty opłaty drogowej w Urzędzie Pocztowym z wyszczególnieniem numeru rejestracyjnego pojazdu, poddanego kontroli w dniu 10 września 2004 r. Podważając treść kwalifikacji deliktu skarżącego skarga kasacyjna czyni to zasadnie, chociaż błędnie wywodzi, że brak było podstaw do ukarania skarżącego. Uzupełnienie materiału dowodowego o załączone do skargi kasacyjnej dowody, jeśli potwierdzą one wyjaśnienia skarżącego, może uzasadniać wymierzenie W. G. kary za delikt uprzywilejowany, określony w pkt 1.4.4. załącznika do ustawy, tj. za przejazd z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Z powyższych względów uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając, iż kwota 450 zł jest odpowiednia z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego, zaś kwota 215 zł stanowi równowartość poniesionych przez stronę opłat sądowych i opłaty skarbowej.