I SA/Wa 1325/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski /spr./ Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi S.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia oddala skargę I SA/Wa 1325/04 U Z A S A D N I E N I E Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] lipca 2004 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. L., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności: a) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. wydanej, po wznowieniu postępowania, w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] "S."’ – w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w P. przy ulicy [...], b) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. wydanej w przedmiocie uwłaszczenia w/w przedsiębiorstwa – w części dotyczącej powyższych działek, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. W motywach rozstrzygnięcia tej decyzji wskazano, iż Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 05 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] "S." w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ulicy [...] – działka nr [...], ulicy [...] – działki [...] i [...], ulicy [...] – działka nr [...] i [...], ulicy [...] nr [...] i [...] ujęte w KW Nr [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Po wznowieniu postępowania, w dniu [...] listopada 1993 r., Wojewoda [...] wydał decyzję znak: [...] stwierdzając uwłaszczenie w stosunku do nieruchomości położonych przy ulicy [...], [...] i [...], a odmawiając stwierdzenia uwłaszczenia w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] stwierdził nieważność obu w/w decyzji – w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] położonych przy ulicy [...]. W dniu 12 grudnia 1996 r. S. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. w części dotyczącej nieruchomości opisanej w KW Nr [...]. W niniejszej sprawie dotyczyłoby to działek nr [...], [...], [...], [...] i [..] położonych przy ulicy [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 1998 r. znak: [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie z wniosku S. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. czasu rozpatrzenia przez właściwy organ sprawy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nacjonalizacji Przedsiębiorstwa "Fabryka [....] w P..". Po ustaniu przyczyny zawieszenia, w wyniku wydania przez Ministra Gospodarki ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r., z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz z dnia [...] stycznia 1953 r. - odnoszących się do Fabryki [....] w P. i dotyczących m. in. działek nr [...], [...], [...], [..] i [...] położonych przy ulicy [...], postępowanie to zostało podjęte postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. W dniu 1 lipca 1993 r., na podstawie aktu notarialnego, prawa rzeczowe do w/w działek nabyła Spółka pod firmą: "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P., a później nastąpił dalszy obrót tymi prawami (Przedsiębiorstwo "P." SA – "E." SA – "E. " Sp. z o.o.). Obecnie użytkownikiem wieczystym w/w praw jest "C." PHS SA z siedzibą w S. na podstawie aktu notarialnego z dnia 16 czerwca 2003 r. oraz wpisu w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej P. przy ulicy [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowych Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1991 r., w części dot. działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w P. przy ulicy [...]. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, lecz przesłanki do wznowienia postępowania. W dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość objęta księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Na w/w nieruchomości istniało ponadto prawo zarządu na rzecz państwowej osoby prawnej, co potwierdza odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia 1 grudnia 1990 r. i wyciąg z wykazu zmian gruntowych dotyczący tej księgi, określający numery działek. W dniu wydawania przez Wojewodę Poznańskiego decyzji znak: [...] istniały zatem przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art.2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W/w nieruchomość stała się własnością Państwa na skutek orzeczeń nacjonalizacyjnych Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r., [...] sierpnia 1950 r. oraz [...] stycznia 1953 r. Orzeczenia powyższe istniały w obrocie prawnym do dnia wydania przez Wojewodę [...] w/w decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. Nieważność powyższych decyzji, odnoszących się do Fabryki [...], stwierdzona została decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych zostało wydane przez Ministra Przemysłu w dniu [...] czerwca 1991 r., wskutek wniosku S. L. z dnia 11 stycznia 1991 r. o zwrot upaństwowionego zakładu. Zgłoszenie więc roszczeń w tym zakresie nie oznacza, że Skarb Państwa utracił posiadanie prawa własności. Wojewoda [...] był więc zobowiązany do wydania decyzji uwłaszczeniowej, która bazowała także na istniejących orzeczeniach dotyczących nacjonalizacji Fabryki [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył S. L. Rozpatrując wniosek S.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2004 roku i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu. S. L. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagał się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. Zarzucił, że kwestionowana w skardze decyzja narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nadto przepis art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. W ocenie skarżącego, Minister błędnie założył, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r. zmieniła stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Nie wziął pod uwagę, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji powoduje skutek ex tunc, a nie ex nunc, tj. sprawia, że nieważne decyzje nacjonalizacyjne nie wywarły żadnego skutku prawnego w zakresie stanu prawnego nieruchomości. W związku z tym Skarb Państwa nigdy skutecznie nie nabył prawa własności nieruchomości i uwłaszczenie używającego tej nieruchomości przedsiębiorstwa nie było w ogóle możliwe. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę z dnia 20 sierpnia 2004 r. wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są nietrafne, a skarga zawiera jedynie polemikę z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem nie zostało wykazane, by zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. naruszały przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie, stwierdzenie nieważności bądź stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy nie można uznać za słuszne zarzutów skarżącego dotyczących decyzji wydanych przez Ministra Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W szczególności należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej rozumiane jest, jako wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz winny być interpretowane ściśle, dosłownie. Oczywistym jest, że organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji wskazuje na ciężką wadliwość decyzji obarczającą ją od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art.156 § 1 pkt.1-6 k.p.a. mają charakter materialnoprawny i nakazują ocenę decyzji w zakresie naruszenia norm prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji objętej kontrolą w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania nadzorczego były decyzje Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r., znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 1991 r. znak: [...], na mocy których Przedsiębiorstwo [...] "S.", z dniem 5 grudnia 1990 roku, uzyskało prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ulicy [...] – działka nr [...], ulicy [...] – działki [...] i [...], ulicy [...] – działka nr [...] i [...], ulicy [....] nr [...] i [...] ujęte w KW Nr [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody [....] z [...] sierpnia 1991 roku oraz z dnia [...] listopada 1993 r. był przepis art. 2 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 79, poz. 464 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1-3 wskazanej wyżej ustawy grunty państwowe i gminne będące w dniu 5 grudnia 1990 roku w zarządzie państwowych osób prawnych stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób, natomiast znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia oraz lokale stają się z mocy prawa (odpłatnie bądź nieodpłatnie) własnością tych osób. Jednocześnie w treści art. 2 ust. 1 zdanie drugie w/w ustawy znajduje się zapis, iż: "Nie narusza to prawa osób trzecich". Tym samym powołany przepis prawa wprowadzał rozwiązanie, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, które w dniu 5 grudnia 1990 roku pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób prawnych pod warunkiem, że to nabycie nie narusza prawa osób trzecich. Podkreślić także należy, że decyzja o przekształceniu prawa zarządu nieruchomości w prawo wieczystego użytkowania nieruchomości uwzględnia stan prawny i faktyczny gruntów na dzień 5 grudnia 1990 roku i niezależnie od daty jej wydania wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną. Ocena czy przekształcenie prawa zarządu gruntami w prawo wieczystego użytkowania gruntów narusza prawa osób trzecich winna uwzględniać stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 roku i powinna być dokonywana w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa prawa użytkowania. Na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) nastąpiło nabycie, z mocy prawa, z dniem 05 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali pozostających w zarządzie państwowych osób prawnych. Na dzień wydawania zarówno decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r., jak i wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. były spełnione przesłanki uwłaszczeniowe, ponieważ nieruchomość była w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] "S."’ w P. oraz stanowiła własność Skarbu Państwa. Przesłanki do uwłaszczenia istniały, a skarżący nie wykazał, aby na dzień wydawania decyzji uwłaszczeniowych naruszone były prawa osób trzecich, bowiem w tej dacie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne dotyczące np. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym Wojewoda [...] zasadnie przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość spełniała warunki do uwłaszczenia. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje stosowne skutki. Stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych wydanych przez Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r., z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz z dnia [...] stycznia 1953 r. nastąpiło decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r. W związku z powyższym, jak też zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem w sprawie wzruszenia decyzji uwłaszczeniowych miałyby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, nie zaś przyczyny art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem jeżeli decyzja nadzorcza została wydana w wyniku wznowienia postępowania to do jej wydania z aktu prawnego należy stosować przepisy dotyczące wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności (wyrok SN sygn. akt III ARN 21/96). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.