I SA/Wa 1216/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. P., M. P. i S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3.zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. P., M. P. i S. P. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. oraz Spółdzielni [...], uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], którą organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje: Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...] (os. włość. zap. w tab. likw. wsi S. pod nr [...]) na rzecz Z. P., S. S. P. i M. M. Rozstrzygnięcie to organ I in-stancji uzasadnił stwierdzeniem, iż w ciągu 7 lat od dnia przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa na przedmiotowej działce nie rozpoczęto prac zwią-zanych z realizacją celu, na który została ona wywłaszczona, czyli budowy parkin- gu. Zrobiono to dopiero po 22 latach od wywłaszczenia. Od decyzji Starosty P. odwołał się Prezydent W. wnosząc o uchylenie decyzji o zwrocie. Podniósł on, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu. Ponadto, jak wskazał w uzasadnieniu złożonego odwołania, grunt ten decyzją administracyjną z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] oddany został w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] Zgod- nie z uchwałą podziałową z dnia [...] grudnia 1990 r. prawa do tego gruntu przejęła Spółdzielnia [...], która nie została ujęta w decyzji Starosty P. nr [...] jako strona postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyła również Spółdzielnia [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia podniosła m. in., iż faktycznie włada przedmiotowym terenem od kilkudziesięciu lat i cały czas starała się o prawne uregulowanie stanu swego władania w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego. Za wnioskiem o uchylenie decyzji organu I instancji w jej ocenie przemawia również fakt, iż pomimo oczywistych uprawnień, Spółdzielnia bez własnej winy została pominięta w postępowaniu zwrotowym. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez or- gan pierwszej instancji wskazując, że sprawa zwrotu przedmiotowej działki została rozstrzygnięta z naruszeniem: 1. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujących - zda-niem Wojewody - traktować [...] jako stronę postępowania o zwrot nieruchomości; 2. przepisów art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że po zbadaniu akt sprawy, w oparciu o przywołane orzecznictwo sądowe, uznać należy, iż Spółdzielnia [...] posiadała w postępowaniu zwrotowym przymiot stro- ny w rozumieniu art. 28 kpa, co wynika z faktu bycia następcą prawnym Spół- dzielni [...], na której rzecz decyzją z dnia [..] marca 1990 r. ustanowione zostało wieczyste użytkowanie m.in. przedmiotowej działki na lat 99. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] przedmiotowy teren został przeznaczony pod budowę osiedla mieszkaniowego. Z chwilą ustanowienia użytkowania wieczystego Spółdzielnia [...] (powstała w wyniku podjęcia przez Zebranie Przedstawicieli Spółdzielni [...] uchwały w sprawie jej podziału przez wydzielenie 9 spółdzielni mieszkaniowych) wykazała się niepodważalnym interesem prawnym. Wynik prowadzonego przez organ I instancji postępowania ingerował bowiem w sferę jej majątku, praw i obowiązków, a związane z tym konsekwencje wynikają z szeregu norm prawa cy-wilnego. Oznacza to, zdaniem Wojewody, iż organ prowadzący postępowanie zwrotowe miał obowiązek potraktowania Spółdzielni [...] jako strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ administracji publicznej zgodnie z art. 10 §1 i art. 61 §4 kpa zobligowany jest do zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie tych przepisów powoduje, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a to z kolei stanowi podstawę do wznowienia postępowania (zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 kpa.). Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził również, iż w jego ocenie stanowisko organu I instancji o zbędności wyżej wymienionego gruntu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu budzi również poważne zastrzeżenia. Z dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru-chomościami (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) wynika bowiem, że dopuszcza on zwrot tylko takiej wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dokonując wykładni art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodar- ce nieruchomościami oraz przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego Wojewoda stwierdził, że w rozumieniu omawianych przepisów, w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego [...]), oraz czy utraciła moc decyzja o lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodaro-wania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Wykładnia celowościowa art. 137 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy pozwala, zdaniem organu na przyjęcie, że nieru-chomość wywłaszczona staje się z mocy prawa zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli we wskazanym okresie czasu nie rozpoczęto w ogóle prac związanych z realizacją tego celu np. poprzez odstąpienie od realizacji inwestycji. Chodzi tu więc o sytuację, w której prace związane z realizacją celu wywłaszcze- nia nie zostały rozpoczęte nie na jednej z wielu wywłaszczonych działek, lecz w ogóle nie rozpoczęto prac na terenie objętym lokalizacją inwestycji. W rozpatry-wanej zaś sprawie celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej nie było zreali-zowanie na konkretnej działce konkretnego fragmentu inwestycji, lecz realizacja inwestycji jako całości, czyli budowa osiedla mieszkaniowego. Nadto, zdaniem organu II instancji przepis art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia uznania nieruchomości za zbędną od zrealizowania lub niezrealizowania celu wywłaszczenia, wystarczające jest tu stwierdzenie faktu rozpoczęcia w określonym terminie prac związanych z realiza- cją tego celu. W ocenie Wojewody, w stosunku do przedmiotowej działki nie zaistniały też przesłanki z art. 137 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnoszą się one bowiem do sytuacji, w której decyzja lokalizacyjna w sposób prawem przewidziany wyeliminowana została z obrotu prawnego, a cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej w ogóle nie został zrealizowany lub też od jego realizacji odstąpiono. W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż w momencie rozpoczęcia pierwszych prac inwestycyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia decy- zje lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. zostały "skonsumowa- ne" w toku procesu inwestycyjnego i nadal zachowują ważność. Zatem stosownie do art. 110 kpa. wiążą one w sprawie organ, który je wydał, jak też inne organy w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć także zastosowanie przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościa- mi. Jego wykładnia pozwala bowiem na przyjęcie, iż odnosi się on do sytuacji, w której po zakończeniu procesu inwestycyjnego na części wywłaszczonego terenu nie zrealizowano zamierzonej inwestycji. Po sporządzeniu inwentaryzacji geode-zyjnej powykonawczej jednoznacznie określającej granice terenu objętego działal nością inwestycyjną, pozostała poza tym terenem część wywłaszczonej nieru-chomości staje się w sposób niewątpliwy zbędna dla potrzeb realizacji inwestycji. Wymaga to jednak uprzedniego wyłączenia (w odrębnym postępowaniu admini-stracyjnym) tej części nieruchomości z zakresu działania decyzji lokalizacyjnej. Reasumują Wojewoda [...] uznał, iż sprawa zwrotu działki nr [...] rozstrzygnięta została z naruszeniem przepisów art. 7, 10 §1, 28, 61 §4 i art. 77 §1 kpa a także art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie-ruchomościami i uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [....] marca 2004 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, iż jej rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami wy-maga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 §2 kpa). Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu II instancji, wnieśli Z. P., M. P. i S. P. W jej obszernym uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie legitymacji procesowej Spółdzielni [...] w postępowaniu o zwrot nieruchomości, 2. naruszenie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez stwierdzenie, że nie zostały spełnione przestanki zwrotu nieruchomości, 3. naruszenie prawa przez stwierdzenie, że decyzje lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. wydane przez Wydział [...] Prezydium Rady Narodowej W. zostały "skonsumowane" w toku procesu inwestycyjnego i nadal zachowują ważność.wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wobec powyższego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicz- nej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzy- ga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona de-cyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]r. prowadzone było w oparciu o art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym skorzystanie z upraw- nień kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 §2 kpa) jest uzasadnione je-dynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przepro-wadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reforma-cyjny (art. 138 §1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 §2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji w której organ odwoławczy w wydanej decyzji rozstrzygnął merytoryczne przedstawioną sprawę (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 633/04, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warsza- wie z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 2962/02, niepubl). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wskazał dwa istotne, mające rozstrzygające znaczenie dla sprawy zagadnienia, których rozstrzygnięcie przez organ I instancji wzbudziły jego wątpliwości. Był to problem ustalenia istnienia po stronie Spółdzielni [...] przymiotu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczo- nej nieruchomości oraz problem ustalenia czy przedmiotowa działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego przesądził on kategorycznie zarówno kwestię istnienia po stronie Spółdzielni [...] przymiotu strony ("organ prowadzący postępowanie zwrotowe miał obowiązek potraktowania Spółdzielni [...] jako stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa", str. 2 decyzji), jak i orzekł o braku przesłanek do zwrotu przedmiotowej działki ("sprawa zwrotu działki nr [...] rozstrzygnięta została z naruszeniem przepisów art. 10 §1, 28, 61 §4 kpa oraz art. 7 i art. 77 kpa,..., naru- szono także art. art. 136 i 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieru-chomościami", str. 4 decyzji). Po uczynieniu zaś takich ustaleń, ponowne rozpa-trzenie sprawy przez organ I instancji musiałoby polegać jedynie na wydaniu, w oparciu o zebrany już w sprawie materiał dowodowy, decyzji administracyjnej me-rytorycznie zgodnej z poglądami prawnymi wyrażonymi w zaskarżonej decyzji Wo-jewody [...]. W rozpatrywanej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że jeżeli organ II in-stancji w podjętej decyzji rozstrzygnął merytorycznie przedstawioną sprawę na podstawie posiadanych akt administracyjnych, to brak jest podstaw prawnych do wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej zamiast orzeczenia o charakterze re-formacyjnym (art. 138 §1 kpa). Dodatkowo wskazać należy, że w uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda [...], przekazując sprawę do organu I instancji w ogóle nie wskazał, w ja- kim zakresie organ ten powinien jego zdaniem uzupełnić postępowanie dowodo- we, stwierdzając jedynie ogólnikowo, że postępowanie dowodowe wymaga uzu-pełnienia "w znacznej części". Ponadto Sąd stanął na stanowisku, że zarówno w sprawie ustalenia przy-miotu strony Spółdzielni [...] jak i w sprawie oceny czy przedmiotowa działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, dokonana przez organ II instancji interpretacja oraz wykładnia celowościowa nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz zebranym materiale dowodo- wym. Przy rozpatrywaniu pierwszego zagadnienia organ II instancji nie uwzględnił ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że pojęcie "strony" może być wyprowa-dzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sfor-mułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązu-jącego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czyn-ności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W tej sytuacji przyjęcie przez organ II instancji, iż Spółdzielnia [...]"...wykazała się niepodważalnym interesem prawnym. Wynik postępowania ingeruje bowiem w sferę jej majątku, praw i obowiązków a związane z tym konsekwencje wynikają z szeregu norm pra- wa cywilnego" nie spełnia przesłanek zawartych w art. 28 kpa. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji powołuje się na de-cyzję Kierownika Wydziału Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1990 r. oddającą w wieczyste użytkowanie m.in. przedmiotową działkę na lat 99 Spółdzielni [...], której następcą prawnym jest w tym zakresie Spółdzielnia [...] Decyzja ta jednak, zgodnie z jej punktem 9, stanowiła jedynie podstawę do zawarcia umowy notarialnej o oddaniu w użytkowanie wieczyste konkretnych działek. Oznacza to, że użytkowanie wie-czyste powstałoby dopiero z chwilą dokonania, na podstawie zawartych umów notarialnych, odpowiednich zapisów w księdze wieczystej. Wpis użytkownika wie-czystego do księgi wieczystej jest bowiem elementem niezbędnym do powstania tego prawa. Ma charakter konstytutywny, a zatem dopóki wpis taki nie nastąpi, tak jak to może mieć miejsce w rozpatrywanej sprawie, dopóty nie powstanie prawo użytkowania wieczystego na rzecz konkretnej osoby. Z akt sprawy wynika natomiast, że ani umowy, o których mowa w decyzji z [...] marca 1990 r., nigdy nie zostały podpisane, ani nie dokonano w tym zakresie żadnych wpisów w księdze wie-czystej. Oznacza to, że skoro użytkowanie wieczyste do spornej działki prawnie nigdy nie powstało, to brak jest podstaw do uznania, ze Spółdzielnia [...] jako następca prawny Spółdzielni [...], której dotyczy decyzja Kierownika Wydziału Urzędu [...] z dnia [...] marca 1990 r., jest użytkownikiem wieczystym spornego terenu i wywodzenia z tego faktu istnienia po jej stronie przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [...] pominął także fakt, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się "Porozumienie" zawarte w dniu [...] lipca 1992 r. między Burmistrzem Gminy [...] a Prezesem Zarządu Spółdzielni [...]. Zgodnie z treścią §2 tego porozumienia strony postanowiły, że w okresie przejściowym, do czasu zakończenia regulacji stanu prawne-go, S. użytkować będzie przedmiotowy teren, w tym m.in. sporną działkę, na podstawie notarialnych umów dzierżawy. W §4 porozumienia strony uzgodniły stawkę czynszu dzierżawnego oraz zasady jego zapłaty. Zgodnie z tre- ścią §3 pkt 4 porozumienia strony uzgodniły, że zawarte porozumienie staje się skuteczne dla poszczególnych obszarów objętych decyzjami lokalizacyjnymi oraz decyzjami o wieczystym użytkowaniu i zaczyna obowiązywać Gminę z dniem pod-pisania przez strony załącznika graficznego i opisowego stanowiącego integralną część porozumienia. Porozumienie to dowodzi, że Spółdzielnia [...] nie miała wątpliwości, że pomimo istnienia decyzji z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] nie jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowych terenów. Z akt sprawy nie wynika natomiast, ażeby Spółdzielni [...] przysługiwał jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości, który mógłby uzasadniać jej interes prawny w sprawie o zwrotu nieruchomości byłym właścicielom. W sprawie oceny, czy przedmiotowa działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, iż od dnia przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa przez 22 lata nie rozpoczęto prac związanych z budową przez Spółdzielnię dla jej członków parkin- gu. Obecnie znajduje się na tym terenie tymczasowy parking, wybudowany na mocy pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1998 r. (na okres 1 roku, z możliwością przedłużenia użytkowania na czas trwania prawa do terenu nie dłużej niż 3 lata) przez Spółdzielnię [...]. W sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których można by ustalić tytuł prawny jakim legitymuje się Spółdzielnia [...] do przedmiotowej działki, mimo iż maksymalny termin jego użytkowania minął w 2001 r. Zgodnie zaś z treścią art. 136 ust. 3, zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wy-właszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym, albowiem ustawodawca odsyła w tym względzie do art. 137, w którym zawarł definicję praw- ną tego pojęcia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu sied- miu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie roz-poczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo wów- czas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach za-budowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia odnosi się do konkretnej wywłaszczonej nieruchomości i to na konkretnej nieruchomości musi być rozpoczęta jego realizacja. Realizacja celu wywłaszczenia na innej nie-ruchomości nie ma znaczenia dla oceny istnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 w stosunku do nieruchomości co, do której wystąpiono o zwrot. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez organ II instancji należało- by przyjąć, że zrealizowanie na jakiejkolwiek części terenu wywłaszczonego pod budowę osiedla i w jakimkolwiek zakresie celu wywłaszczenia, całkowicie wyklu- cza możliwość zwrotu jakiejkolwiek części z wielu nieruchomości wywłaszczonych na określony cel. Pogląd taki stoi w sprzeczności z treścią art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega po-została część. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. Brak także dowodów na to, że organ II instancji prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia posiadania przez Spółdzielnię [...] przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu oraz kwestia prawidłowej oceny istnienia przesłanek z art. 137 umożliwiających zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nie zostały przez organ II in- stancji dostatecznie zbadane, przez co nie wyjaśnił on dokładnie sprawy i nie roz-patrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 §1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę prawidłowości zło-żonych odwołań oraz zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 145 §1 ust. 1 pkt c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.