II SA/Gd 321/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 19 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i skargi I. S. i W. S. na decyzję o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję o poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2005 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. kwotę 500 (pięćset) zł. 3. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 500 (pięćset) zł. Decyzją z dnia 4 stycznia 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał T. C., B. S., I. S., K. C., R. S. i S. S. rozbiórkę obiektów budowlanych - o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję w.c. o wymiarach w rzucie poziomym 2, 10m x 1, 10m obiektu budowlanego - pomostu o konstrukcji drewniano-stalowej - obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję domku letniskowego o wymiarach w rzucie poziomym 7,80m x 6,90m, - obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję domku letniskowego o wymiarach w rzucie poziomym 8,50m x 5,20m wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. B. gmina K.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku budowlane (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji ustalił, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane na terenie działki nr [...] w K. B. II gmina K. przed 1 stycznia 1995r. W niniejszej sprawie znajduje zatem zastosowanie ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Właścicielami działki nr [...] położonej w K. B. II są T. C., K. C., R. S., S. S., B. S. i I. S. Obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1993 r. wybudowali T. C., R. S., S. S. i I. S. oraz nieżyjący A. C. Spadkobiercami A. C. i współwłaścicielami działki zostali B. S. i K. C., którzy stali się również współwłaścicielami obiektów budowlanych wybudowanych na nieruchomości. Zgodnie z art. 3 i art. 28 § 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na terenach na ten cel przeznaczonych, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, a ich budowę można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane stanowi, że organ administracji wydaje nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami niż wymienione wart. 37 ust. 1.Teren, na którym położona jest przedmiotowa działka leży na obszarze Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy rozporządzenia Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy Województwa [...] ze zm) m. in. pogarszania walorów krajobrazowych. Inną ważną przyczynę wynikającą z ww. przepisu stanowi przypadkowa lokalizacja budynku jak i przypadkowa jego architektura, powodująca chaos przestrzenny oraz degradację krajobrazu naturalnego na obszarze szczególnie chronionego krajobrazu jak również zakaz lokalizowania i budowy domków letniskowych na terenie parku. Organ administracji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 16.02.2000 r. sygn. akt II SA/Gd 980/97, wskazał, że przesłanka wybudowania obiektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami brana jest pod uwagę w okresie wznoszenia obiektu zaś przesłanka istnienia innej ważnej przyczyny brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. C., B. S., I. S., K. C., R. S. i S. S. wskazując, że wymienione obiekty budowlane zostały postawione bez pozwolenia na budowę, jednak od daty budowy minęło ponad 11 lat, co winno mieć wpływ decyzję organu nadzoru budowlanego. Odwołujący się zarzucili, że powstanie w 1994 r. Parku Krajobrazowego nie powinno mieć wpływu na już istniejący stan zabudowy czy zagospodarowania terenu, a zarówno podział jak i wynikająca z tego faktu oczywista zmiana sposobu użytkowania terenów rolniczych i przeznaczenie ich na cele rekreacyjne, zostały dokonane w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa przez właściwy organ, tj. Urząd Gminy w K., który przez szereg lat informował nabywców działek o ujęciu ich w planach zagospodarowania Gminy jako letniskowe. Decyzją z dnia 11 marca 2005r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.80 ust.2 pkt 2, art. 83 ust.2 i art. 103 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2003r Nr 207, poz.2016 ze zm.) i art.37 ust.2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ustalono, iż T. C., I. S., R. S. i S. S. wybudowali 1993 r. na działce nr [...] obiekty bez wymaganego zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na budowę, a B. S. i K. C. nabyli przedmiotowe obiekty w drodze dziedziczenia. Na podstawie art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy t.j. 1 stycznia 1995r.., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Obiekty służące rekreacji indywidualnej, znajdują się na działce leżącej na terenie Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory, między innymi zakaz zabudowy letniskowej wraz z zabudową towarzyszącą określony w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń. (Dz.Urz.Woj. [...]. ze zm.), zmienionym rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 3 września 1998r.. W niniejszej sprawie zachodzi zatem ważna przyczyna, wynikająca z przepisów szczególnych, uzasadniająca wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust.2 Prawa budowlanego z 1974r.. Inną ważną przyczynę, wynikającą z cytowanego powyżej przepisu, stanowi również przypadkowa lokalizacja jak i przypadkową architektura przedmiotowego obiektu powodująca chaos przestrzenny oraz degradację krajobrazu naturalnego, jak i nieuregulowanie gospodarki wodno - ściekowej mającej wpływ na degradację środowiska. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że z art. 37 ust 2 Prawa budowlanego z 1974r. wynika, iż jedynie pierwsza przesłanka nakazu rozbiórki odnosi się do przepisów obowiązujących w okresie budowy (budowa niezgodna z przepisami, czyli bez pozwolenia na budowę). Każda inna przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji, a osobę dopuszczającą się samowoli budowlanej obciąża ryzyko, iż druga przesłanka nakazu rozbiórki mogła zajść po wybudowaniu obiektu. Zatem położenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, wraz z wybudowanymi na niej obiektami budowlanym na obszarze Parku Krajobrazowego powoduje, że również w przypadkach wcześniejszych samowoli budowlanych organ obowiązany jest uwzględnić wprowadzone ustalenia (zakazy i ograniczenia) wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli B. S. oraz I. i W. S. We wniesionych skargach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucili naruszenie prze organy administracji art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz art. 7, 8, 9, 10,61 §l, 77, 80, 81 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu skarg wskazano, że podniesione przez organy okoliczności przemawiające za nakazaniem rozbiórki nie spełniają w jej ocenie kryteriów "innych ważnych przyczyn", o jakich stanowi art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a ponadto ich spełnienie nie zostało udowodnione. Nie przywołano konkretnego przepisu prawa, z którego wynikałby zakaz budowy czy zakaz istnienia już po wybudowaniu spornych obiektów. Jedynie ogólnikowo wskazano tytuły aktów prawnych, z których ma to wynikać. Tym samym naruszono art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiając skarżącej ustosunkowanie się do argumentów organu. Ponadto w okresie budowy nie obowiązywała norma nakazująca ochronę krajobrazu [...] przejawiająca się w zakazie budowy tego typu obiektów. Przedmiotowe budynki są niskie, niewielkie gabarytowo, otoczone posadzonymi drzewami i obecnie są niemal całkowicie niewidoczne i w żaden sposób nie wpływają ujemnie na walory krajobrazowe terenu. Nadto organy administracji nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznano, że stan środowiska na działce skarżących jest zły z uwagi na brak uregulowania gospodarki wodno-ściekowej. Zastosowane przez organy administracji pojęcia i interpretacje skarżący uznali za całkowicie ocenne i nie poparte żadnymi dowodami. Skarżący zarzucili nadto, iż w sprawie naruszone zostały zasady postępowania, gdyż jeden ze współwłaścicieli działki, W. S., nie brał udziału w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o uwzględnienie skargi, przyznając, iż w toczącym się w przedmiotowej sprawie postępowaniu pominięty został jeden ze współwłaścicieli działki, na której wybudowane zostały objęte zaskarżoną decyzją obiekty. W pozostałym zakresie organ II instancji podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji. Na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 51 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd postanowił połączyć sprawy wszczęte powyższymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem skargi dotyczyły tej samej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu uproszczonego z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] położona w K. B. II, na której wybudowane zostały obiekty będące przedmiotem zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę jest własnością K. C., T. C., R. S., S. S., B. S., I. S. i W. S. (dowód k.1,2 akt administracyjnych organu i instancji). Nadto okoliczność, iż W. S. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości jest bezsporna między stronami postępowania. Właściciel jak i współwłaściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki tego obiektu, gdyż postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Powinien on zatem uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że W. S. nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania. Zaistnienie podstawy wznowieniowej obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 b cytowanej ustawy, jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916, wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28). Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że organy administracji co do zasady dokonały prawidłowej interpretacji treści art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.) Przepis art. 37 ust. 1 i 2 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1) Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. (ust. 2). Przesłanka nakazu rozbiórki jaką jestistnienie innych ważnych przyczyn zgodnie z brzmieniem i celem art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, winna być oceniana według stanu na dzień orzekania nakazu rozbiórki. Użycie przez ustawodawcę sformułowania w czasie teraźniejszym – "jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami" - świadczy o konieczność badania istnienia innych ważnych przyczyn w dacie wydawania decyzji. Także cel tego uregulowania, wskazuje na konieczność badania istnienia ważnej przyczyny w dacie wydawania decyzji. Celem tym doprowadzenie do rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, którego istnienie, mimo braku przesłanek wymienionych wart. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, narusza inne chronione przez ustawodawcę dobra. Wcześniejsze istnienie ważnej przyczyny, w tym w dacie budowy obiektu, lub po jego wybudowaniu lecz przed wydaniem decyzji jest z tego punktu widzenia obojętne, a przyczyna która istniała w dacie budowy obiektu, a nie zachodzi w dacie orzekania, nie mogłaby uzasadniać orzeczenia nakazu rozbiórki, brak byłby bowiem podstaw do nakazu rozbiórki w celu ochrony określonego dobra, jeżeli jego naruszenie w chwili orzekania nie zachodzi. Stanowisko, iż stronę dokonującą samowoli budowlanej obciążało ryzyko późniejszego zaistnienia okoliczności stanowiącej ważną przyczynę nakazu rozbiórki w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest słuszne, a organ administracji dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu w omawianym zakresie. Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skarżących odnośnie naruszenia treści art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w decyzji szczegółowej podstawy prawnej poszczególnych zakazów obowiązujących na terenie Parku Krajobrazowego oraz stwierdzenie zaistnienia przesłanek w postaci pogarszania walorów krajobrazowych, przypadkowej lokalizacji i architektury obiektu, degradacji krajobrazu naturalnego oraz nieuregulowania gospodarki wodno-ściekowej i degradacji środowiska naturalnego bez ustalenia okoliczności faktycznych w tym zakresie. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uznając za ważna przyczynę nakazu rozbiórki sprzeczność obiektu z unormowaniami rozporządzenia Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy [...].) organ administracji winien wskazać szczegółowo podstawę prawną poszczególnych wymienionych zakazów oraz dokonać, na podstawie materiału dowodowego, ustaleń faktycznych, umożliwiających stwierdzenie zaistnienia danej przesłanki. Organ administracji uznał m.in. za ważną przyczynę nakazu rozbiórki pogorszenie walorów krajobrazowych, przypadkową lokalizację i architekturę obiektu, degradację krajobrazu i środowiska naturalnego oraz nieuregulowanie gospodarki wodno-ściekowej, nie dokonując ustalenia okoliczności faktycznych umożliwiających dokonanie takiej oceny. Nadto z akt postępowania administracyjnego, nie wynika, by organ administracji przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe w tym zakresie. Takie działanie organu administracji narusza treść art. 77 i 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien zapewnić udział w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz wskazać szczegółowo uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, sprawę, na podstawie art. 119 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznano w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym (art. 120 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w składzie jednoosobowym (art. 16 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygniecie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów stron postępowania. Na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. kwotę 500 zł. tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego i na podstawie art. 223 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazał ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 500 zł. tytułem kosztów wpisu, od którego zwolnieni byli I. i W. S.