II GSK 8/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Małgorzata Korycińska (spr.), Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2087/04 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w T., F. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w Warszawie z dnia 13 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu co do pośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od skarżącego S. z siedzibą w T., F. na rzecz Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2087/04 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w T., F. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 13 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu co do pośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń – uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 28 lipca 2004 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. W dniu 5 maja 2004 r. do Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wpłynęło zawiadomienie S. z siedzibą w T., F. o zamiarze pośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń - [...] S.A. w liczbie powodującej przekroczenie 50 % głosów na walnym zgromadzeniu [...] S.A. Zgłoszony zamiar obejmował nabycie 100% akcji krajowego zakładu ubezpieczeń [...] S.A. poprzez zakup kwalifikowanej liczby akcji jego jedynego akcjonariusza [...] z siedzibą w S. w S. Decyzją z dnia 28 lipca 2004 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych zgłosiła sprzeciw wobec planowanego pośredniego nabycia akcji [...] S.A. Podstawą jego wydania było stwierdzenie przez organ nadzoru, iż strona nie dysponuje środkami wolnymi od obciążeń przeznaczonymi na dokonanie pośredniego nabycia akcji w okresie, o którym mowa w art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 13 września 2004 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych utrzymała w mocy decyzję z dnia 28 lipca 2004 r. wskazując, iż przepis art. 35 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie ma możliwości podjęcia w oparciu o ten przepis decyzji o charakterze uznaniowym. W ocenie organu, przepis art. 34 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie kreuje elementów dyskrecjonalnych w działaniach organu nadzoru, wyraźnie wskazując, kiedy organ nadzoru wydaje decyzję zawierającą sprzeciw wobec konkretnego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń. Nadto organ wskazał, iż przepis art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej miał szczegółowo określoną datę wejścia w życie związaną z wystąpieniem określonego zdarzenia prawnego, jakim było uzyskanie członkostwa w Unii Europejskiej. Zgodnie z prawodawstwem polskim ustawa może określać termin wejścia w życie aktu prawnego na dzień jego publikacji i dlatego też w ocenie organu zasada państwa prawnego nie doznała uszczerbku w związku z opublikowaniem i obowiązywaniem powyższych przepisów. Zdaniem organu decyzja zgłoszenia sprzeciwu jest wykonalna. Ustawodawca nie określił w treści ustawy o działalności ubezpieczeniowej w sposób wyraźny skutków prawnych zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu. Sprzeciw jako decyzja administracyjna zawiera w swej istocie oświadczenie woli organu nadzoru o zakazie dokonywania czynności generalnie dozwolonej. Sprzeciw jest więc przejawem wprowadzenia przez organ nadzoru indywidualnego zakazu nabywania, obejmowania albo podejmowania innych działań, o których mowa w art. 35 ust. 2 zd. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Adresat decyzji nie ma więc prawa podejmować określonych czynności, których dotyczy przepis. Sąd uchylając obie decyzje, w uzasadnieniu wyroku, przeprowadził szczegółowy wywód dotyczący podziału decyzji na związane i wydawane według uznania administracyjnego. Decyzja podjęta w tej sprawie została wydana w oparciu o art. 35 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.) W ocenie Sądu, Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych przy wydawaniu decyzji dokonała błędnej interpretacji powyższego przepisu, przyjmując, iż przepis art. 35 ust. 4 tej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i stanowi on podstawę podjęcia tzw. decyzji związanej. Zdaniem Sądu, ust. 4 art. 35 ww. ustawy należy interpretować łącznie z jego ust. 3. Zgodnie z treścią ust. 3 art. 35 organ nadzoru "może", w drodze decyzji, zgłosić sprzeciw, a gdy nie zgłasza sprzeciwu, "może", w drodze decyzji, ustalić maksymalny termin nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji. Ustęp 4 art. 35 wskazuje sytuacje, gdy organ może zgłosić sprzeciw, o którym mowa w ust. 3. Literalna wykładnia ust. 3 art. 35, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazuje, iż decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter decyzji uznaniowej. Organowi nadzoru został pozostawiony luz decyzyjny. W sytuacjach określonych w ust. 4 tegoż artykułu może on zgłosić sprzeciw lub też może ustalić maksymalny termin przeprowadzenia określonej transakcji. Nie wniesienie sprzeciwu w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia w praktyce oznacza udzielenie zgody na zgłoszone przedsięwzięcie. Gdyby celem ustawodawcy było nałożenie obowiązku zgłaszania sprzeciwu w sytuacjach prawem przewidzianych, to zamiast określenia "może" zgłosić sprzeciw użyłby określenia "zgłasza sprzeciw". Sąd zwrócił uwagę, iż według art. 239 ust. 2 ustawy, obowiązującym zgodnie z art. 255 ust. 1 ustawy, do dnia uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej podmiot zamierzający nabyć określoną liczbę akcji musiał uzyskać na tę transakcję zgodę, zaś w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w ust. 3 tegoż artykułu organ nadzoru odmawiał zgody. Od dnia 1 maja 2004 r. - czyli uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej obowiązuje art. 35 ustawy, przewidujący możliwość zgłoszenia sprzeciwu w wypadkach w nim określonych. Podmiot planujący dokonać określonej transakcji, powodującej skutki określone w tym artykule, ma obecnie jedynie obowiązek zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia albo objęcia akcji. Organ nadzoru może natomiast wyrazić sprzeciw lub też z prawa tego nie skorzystać, co jest równoznaczne, po upływie 3 miesięcy, z wyrażeniem zgody na przeprowadzenie transakcji. W ocenie Sądu, taka wykładnia art. 35 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika także z celu, dla osiągnięcia, którego przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego, bowiem ustawodawcę polskiego obligowała do tego Dyrektywa Rady 92/49 EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniająca dyrektywy 73/239/EWG i 88/35/EWG. Przesłanki określone w dyrektywie i cel zgłoszenia sprzeciwu mają, w ocenie Sądu, charakter stricte uznaniowy, dlatego w ten sposób należało dokonać wykładni art. 35 ust. 3 i 4 wprowadzonego w celu realizacji tej dyrektywy. Konsekwencją uznania przez Sąd, że decyzja wyrażająca sprzeciw wobec zamiaru nabycia określonej ilości akcji ma charakter uznaniowy, było uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Uzasadnienia tych decyzji nie zawierają, bowiem rozważań wskazujących na celowość przyjęcia takiego rozstrzygnięcia. Takie rozważania były zbędne przy przyjęciu przez organ, że decyzja ma charakter związany. Natomiast ich brak przy założeniu, że decyzja ma charakter uznaniowy uniemożliwiła całkowicie kontrolę legalności tej decyzji przez Sąd. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu zostało wydane w formie właściwej, gdyż ustawodawca wyraźnie dla zgłoszenia sprzeciwu określił formę decyzji (ust. 3 art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Decyzja ta została skierowana do właściwego podmiotu, albowiem to skarżący złożył zawiadomienie, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy. Ponadto Sąd uznał, że decyzja wydana przez organ nadzoru była decyzją wykonalną. Wprawdzie w dacie jej wydania ustawa nie określała literalnie skutków prawnych zgłoszenia sprzeciwu to jednak skutki te należało wyprowadzić z samej istoty sprzeciwu. W ocenie Sądu, zgłoszenie sprzeciwu wprowadza zakaz nabywania, obejmowania, albo podejmowania innych działań, o których mowa w art. 35 ust. 2 zd. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Adresat decyzji nie ma więc prawa podejmować określonych czynności, których dotyczy przepis. W ocenie Sądu decyzja będąca przedmiotem, zaskarżenia ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z art. 2 Konstytucji RP, gdyż regulacja w nim zawarta nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa ani też z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. Od powyższego wyroku Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie w całości tego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.), polegające na uznaniu, iż sprzeciw Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych co do nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji krajowego zakładu ubezpieczeń albo co do podjęcia innych działań, o których mowa w art. 35 w ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, jest instrumentem reglamentacji administracyjnoprawnej, w którym występuje konstrukcja uznania administracyjnego, a co za tym idzie stwierdzeniu, iż każdorazowe zgłoszenie przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych sprzeciwu poza wykazaniem przesłanek, o których mowa w art. 35 ust. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, wymagałoby wskazania przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w decyzji administracyjnej interesu społecznego, który przemawiał za zgłoszeniem sprzeciwu; - art. 15 ust. 1 Dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239/EWG i 88/357/EWG, polegające na uznaniu, iż występujące w tym przepisie pojęcia niedookreślone należy utożsamiać z uznaniem administracyjnym, a co za tym idzie przepisy prawa Unii Europejskiej wymuszają na Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych działanie w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego w przypadku zgłaszania sprzeciwu co do zamiaru nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń; a także 2. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest: art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja administracyjna Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych narusza prawo materialne. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca szczegółowo wyjaśniła swoje stanowisko w tej sprawie. S. z siedzibą w T., F. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując m.in. na to, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wniesienia przez organ nadzoru sprzeciwu, jak i na to, że nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez zarówno jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Granice postępowania kasacyjne wyznaczają podstawy skargi kasacyjnej. Stosownie do art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowania, bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnie to mylne zrekonstruowanie normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu, prezentowanego przez uczestnika postępowania kasacyjnego, a w przeszłości również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, iż te dwie formy naruszenia prawa materialnego wzajemnie się wykluczają,. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwykle błędna wykładnia normy prawa materialnego prowadzi do jej niewłaściwego zastosowania. Również druga z ustawowych podstaw skargi kasacyjnej może przybierać formę bądź błędnej wykładni przepisu postępowania bądź też jego niewłaściwego zastosowania, przy czym w sytuacji posłużenia się tą podstawą strona skarżąca zobligowana jest do wskazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy wytkniętym uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Zważyć bowiem trzeba, że tylko takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Regułą wypracowaną przez orzecznictwo jest to, że wówczas, gdy skarga kasacyjna zasadza się na obydwu ustawowych podstawach rozważeniu wpierw podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednakże ta zasada nie będzie miała zastosowania w sytuacji, gdy podstawą uchylenia kontrolowanej decyzji przez Sąd I instancji był przepis art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a, a strona wnoszącą skargę kasacyjną zarzuci zarówno naruszenie tego przepisu jak i przepisu prawa materialnego, którego naruszenie skutkowało uchyleniem kontrolowanej przez Sąd decyzji administracyjnej. Zgodnie, bowiem z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Oczywiście wtedy, gdy kasator godzi się ze stanowiskiem Sądu I instancji , iż doszło do naruszenia prawa materialnego , ale to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy administracyjnej może skargę kasacyjną zbudować tylko na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a , wykazując wpierw , brak związku pomiędzy naruszonym przepisem prawa materialnego a wynikiem sprawy administracyjnej, a następnie uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku pomiędzy tą błędną oceną wpływu uchybienia, dokonaną przez Sąd I instancji, a wynikiem sprawy rozpoznanej przez Sąd. Natomiast inaczej rzecz się ma wówczas, gdy strona skarżąca uważa, że w ogóle nie doszło do naruszenia prawa materialnego i zarzuca Sądowi I instancji jego błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. W takiej sytuacji naruszenie omawianego przepisu jest li tylko konsekwencją naruszenia prawa materialnego, stąd kluczowym zagadnieniem dla wyniku postępowania kasacyjnego będzie kontrola dokonanej przez Sąd I instancji wykładni lub /i/ zastosowania przepisu prawa materialnego, jeżeli oczywiście taki zarzut został w skardze kasacyjnej postawiony. Mając na względzie powyższe uwagi, odniesienie się do podstaw skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie należy rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 35 ust.3 oraz art. 35 ust.4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. Nr 14, poz. 1151 z późn. zm./, zwanej dalej ustawą o działalności ubezpieczeniowej. Omawianie tych przepisów poprzedzić należy treścią art. 35 ust.2 tej ustawy. W myśl zdania pierwszego tego przepisu podmiot, który zamierza bezpośrednio lub pośrednio poprzez podmioty zależne, w rozumieniu art. 4 pkt 16 a ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi lub w drodze porozumień, nabyć albo objąć akcje lub prawa z akcji krajowego zakładu ubezpieczeń w ilości zapewniającej dysponowanie albo przekroczenie odpowiednio 20 % ,33 % , 50 % głosów na walnym zgromadzeniu lub udziale w kapitale zakładowym jest obowiązany każdorazowo zawiadomić organ nadzoru o zamiarze nabycia albo objęcia. Ten bezwzględny obowiązek powiadomienia organu nadzoru o zamiarze podjęcia przez podmiot działań określonych w omawianym przepisie skutkuje po stronie organu nadzoru obowiązkiem przeprowadzenia postępowania. Wymóg przeprowadzenia postępowania wynika właśnie z art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a zakres tego postępowania wyznacza art. 35 ust.4 przywołanej ustawy. W tym ostatni przepisie ustawodawca w punkach od 1 do 3 zawarł negatywne przesłanki, do podjęcia działań objętych zgłoszeniem, o którym mowa w art. 35 ust.2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. I tak w punkcie 1 wskazał na brak rękojmi prowadzenie spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Jako przeszkodę do podjęcia działań, wymienionych w art.35 ust.2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, normodawca w punkcie 2 omawianego przepisu wymienił pochodzenie środków przeznaczonych na wskazane działania z kredytu lub pożyczki albo w innych sposób obciążonych. Również punkt 3 dotyczy środkach przeznaczonych na podjęcie działań objętych zgłoszonym zamiarem, ale tu cechą dyskwalifikującą jest fakt pochodzenia ich z nielegalnego lub nieujawnionego źródła. Z dotychczasowych rozważań wynika, zatem, że obowiązkiem organu nadzoru powstałym na skutek powiadomienia go przez podmiot mający zamiar podjęcia działań, o których stanowi art. 35 ust.2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, o tym zamiarze jest ustalenie czy zgłaszający podmiot daje rękojmie prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należyty i czy przeznaczone na te działania środki nie pochodzą z kredytu, pożyczki, są w inny sposób obciążone, lub czy nie pochodzą z nielegalnego bądź nieujawnionego źródła. Pozytywne ustalenie przynajmniej jednej z tych przesłanek rodzi skutek, o którym mowa w art. 35 ust.3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w zakresie, w jakim przepis ten wyposażył organ nadzoru w prawo zgłoszenia, w termin 3 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia, sprzeciwu wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli organ nadzoru nie zgłosi sprzeciwu może w drodze decyzji ustalić maksymalny termin nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji , albo podjęci innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, powodujących, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym w rozumieniu art.4 pkt 16a ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, podmiotu składającego zawiadomienie. Wymieniony w art. 35 ust.3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej katalog rozstrzygnięć kończących postępowanie organu nadzoru wszczęte na skutek zawiadomienia jest katalogiem zamkniętym , a to oznacza , że postępowanie organu nadzoru może zakończyć się poprzez wydanie jednego z dwóch rozstrzygnięć , o których stanowi ten przepis. Myli się w tej kwestii strona skarżąca twierdząc w skardze kasacyjnej , że trzecim rozwiązaniem jest milczenie organu. Pogląd ten jest wynikiem niekonsekwencji autora skargi kasacyjnej wywodzącego wpierw, że ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru luzu decyzyjnego w kwestii zgłoszenia sprzeciwu, by następnie wykazywać, że jednak taki luz istnieje w sytuacji, gdy brak jest podstaw do sprzeciwu. Uszło przy tym uwadze kasator, że regulując kwestię ustalenia w drodze decyzji maksymalnego terminu podjęcia działań objętych zgłoszonym zamiarem, ustawodawca wprowadził tylko jedno kryterium tej decyzji, a mianowicie brak przesłanek do zgłoszenia sprzeciwu, bo tak należy wyłożyć zwrot "w przypadku", gdy organ nadzoru nie zgłasza sprzeciwu, może w drodze decyzji ustalić maksymalny termin". Ponadto zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 35 ust.3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej /w brzmieniu oczywiście obowiązującym w dacie zgłoszenia sprzeciwu w tej sprawie/ pozostaje w zgodzie z tym, że kontrolując pochodzenie środków na nabycie czy objęcie akcji organ nadzoru bada tę kwestię w pewnym przedziale czasowym /od dnia zawiadomienia do dnia nabycia włącznie/. Logicznym, zatem wydaje się, aby przy braku przesłanek do zgłoszenia sprzeciwu organ nadzoru w drodze decyzji wyznaczał maksymalny termin nabycia lub objęcia tych akcji. Nie może być jednak tak, jak stara się tego dowieść organ nadzoru, że jedynie w przypadku ziszczenia przesłanek do zgłoszenia sprzeciwu organ ten jest zobligowany w drodze decyzji zgłosić sprzeciw, a gdy te przesłanki nie występują to ustawodawca wyposażył go w absolutną dowolność, co do sposobu zakończenia postępowanie /decyzja wyznaczająca maksymalny termin bądź "milczenie" organu /. Reasumując stwierdzić należy , że zgłoszenie przez podmiot zamiaru nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji krajowego zakładu ubezpieczeń w ilościach określonych w art. 35 ust 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wszczyna postępowanie organu nadzoru, a w wyniku tego postępowania organ nadzoru może bądź zgłosić w formie decyzji sprzeciw, w sytuacjach określonych w art.35 ust.4 tej ustawy, lub też, gdy nie występują przesłanki do wniesienia sprzeciwu, wydać decyzję ustalająca maksymalny termin nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji. Użyty w art. 35 ust.3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i powtórzony przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrot modalny "organ nadzoru może" nie oznacza pozostawieniu temu organowi luzu decyzyjnego. Nie od organu, bowiem zależy, czy zgłosi sprzeciw, czy też poprzestanie na wydaniu decyzji zakreślającej maksymalny termin nabycia akcji. Ustawodawca zawarł, bowiem w art.35 ust 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu i tylko wówczas, gdy one występują postępowanie powinno zakończyć się decyzją o zgłoszeniu sprzeciwu. Ujmując rzecz najprościej posłużenie się zwrotem "organ może" oznacza li tylko to, że organ nadzoru uprawniony jest do podjęcia jednego z dwóch wskazanych w przepisie art. 35 ust.3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej rozstrzygnięć. Rację ma, zatem strona skarżąca twierdząc, że Sąd I instancji błędnie wyłożył art. 35 ust.3 komentowanej ustawy. Nie myli się również wywodząc, że ten sam błąd dotyczy art. 35 ust.4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Dokonując bowiem starannej analizy podziału decyzji administracyjnych na związane i uznaniowe, prezentując ewolucję poglądów orzeczniczych dotyczących uznania administracyjnego Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął, iż użyty przez ustawodawcę zwrot modalny "organ może" przesądza o uznaniowym charakterze kontrolowanej decyzji. Ten daleko idący skrót myślowy pozostaje w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną i celowościową zarówno omawianego przepisu jak i poprzedzającego go art.35 ust.3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Sąd I instancji słusznie spostrzegł, że przepis art. 35 ust.4 przywołanej ustawy należy interpretować i analizować jako całość, ale błędnie odczytał jego punkt 1, który w jego ocenie ma charakter uznaniowy /dawanie rękojmi/. Ta okoliczność i położenie nacisku na użyte w przepisie słowo "może" przesądziła o przyjęciu przez Sąd I instancji poglądu o uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu. Odnosząc się wpierw do przesłanki braku rękojmi, określonej w art. 35 ust.4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wskazać należy, że Sąd I instancji myli uznanie administracyjne z pojęciami nieostrymi. Użyte w omawianej jednostce redakcyjnej pojęcie " rękojmi " jest bezsprzecznie pojęciem niedookreślonym /nieostrym/, zawierającym, jak każde takie pojęcie. elementy ocenne, które jednak nie są tożsame z uznaniem administracyjnym. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Ta uwaga pod adresem Sądu I instancji dotyczy także art. 15 ust.1 dyrektywy Rady 92/49/ EWG, gdzie również posłużono się pojęciem nieostrym "odpowiednich kwalifikacji" , a nie uznaniem administracyjnym. Jak już wskazano art. 35 ust.4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej zawiera katalog negatywnych przesłanek , których istnienie obliguje organ nadzoru do wniesienia sprzeciwu. To, że i w tym przepisie posłużono się zwrotem "organ może" oznacza, iż tylko wówczas, gdy te przesłanki wystąpią organ nadzoru zgłasza sprzeciw, a nie może tego zrobić w żadnych innych okolicznościach. Nie można natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, iż brak rękojmi, czy też brak środków własnych na nabycie akcji bądź ich pochodzenie z nielegalnego źródła stanowi przesłankę uprawniającą organ nadzoru do zgłoszenia sprzeciwu, a nie przesłankę obligującą do jego wniesienia. Z naprowadzonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust.4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Tym samym uzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Zasadnie również zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art.15 ust.1 Dyrektywy Rady 92/49/ EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239/ EWG i 88/357/EWG. Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych podstawach skutkowało jej uwzględnieniem poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a i art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 14 ust 2 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu / Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm./.