I SA/Wa 1415/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. I SA/Wa 1415/04 U z a s a d n i e n i e Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie Z. gm. O., oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, ujawnionej w kw nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Wojewoda [...] działając w oparciu o przepisy art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie Z. Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością rolną i jako taka nie podlega przekazaniu na rzecz Gminy O. Od decyzji tej odwołał się Burmistrz O. podając, że omawiana nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu art. 46¹ Kodeksu cywilnego i wobec tego podlega przepisom ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i wobec tego powinna stać się własnością gminy. Po rozpoznaniu odwołania Gminy O. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z następującym uzasadnieniem. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przejęcie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy miało nastąpić nie później niż do 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nie przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie, o którym mowa wyżej, stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nabycie nieruchomości stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa określonym w art. 1, czyli nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych, innymi nieruchomościami i składnikami mienia pozostałymi po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń oraz lasami nie wydzielonym geodezyjnie z nieruchomości określonych w pkt 1 i 2 art. 1 tej ustawy. Należało zatem ustalić, czy działki nr [...] spełniały obydwie przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tzn. czy stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Stosownie do art. 46¹ Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nieruchomość rolna w Kodeksie cywilnym została zdefiniowana od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Nie chodzi przy tym o samo fizyczne możliwe uzyskiwanie produktów rolnych. Charakter przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje aby można było na niej, z zachowaniem powyższych reguł, taką działalność prowadzić. Jak wynika z opisu przedmiotowej nieruchomości ma ona charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Leży w pobliżu jeziora Ł. i kompleksu wieloletniego wysokopiennego lasu. W wyniku przeprowadzenia ponownej klasyfikacji gleboznawczej stwierdzono, że działka nr [...] jest lasem, działka nr [...] stanowi nieużytek o obniżonym terenie porosły trzciną i turzycą, a w pasie przy rzece lasem iglastym. W skład działki [...] wchodzą wprawdzie grunty rolne, ale są to grunty klas VI i VIz nieużytkowane rolniczo. Ponadto ponad [...] ha to wody stojące (bezodpływowe jezioro Z.), grunty zakrzewione i zakrzaczone oraz nieużytki. Ponadto działka nr [...] jest zabudowana [...] domkami wypoczynkowymi oraz [...]. Nieruchomość ta jest wykorzystywana jako część składowa Ośrodka Wypoczynkowego "[...]". Na działkach nr [...] znajduje się starożytna osada wpisana decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1999 r. do rejestru zabytków i na obszarze tym nie wolno prowadzić gospodarki rolnej. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia też drugiej z koniecznych przesłanek, tj. przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Teren oznaczony jako działki nr [...] w planie został zakwalifikowany jako przyjeziorny, szczególnie chroniony, z zakazem lokalizacji jakichkolwiek obiektów oraz zakazem stosowania rolniczych środków chemicznych. Nieruchomość nie spełnia przesłanek z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie mogła stać się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której jest położona. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. złożyła Gmina O. podnosząc, że nie można się zgodzić z przedstawionym w decyzji stanowiskiem i zaprezentowanym w niej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Stanowisko organu, że grunty te nie były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej nie znajduje uzasadnienia. Wymienione działki zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...], przeznaczone są na cele rolne, położone w granicach zlewni chronionych a część w strefie przyjeziornej szczególnie chronionej. Uzyskany w Starostwie Powiatowym w O. wypis z rejestru gruntów potwierdza występowanie na omawianych działkach użytków rolnych, w tym w przeważającej ilości gruntów ornych, łąk i pastwisk trwałych. W trakcie postępowania wyjaśniającego stwierdzono rozbieżności pomiędzy klasyfikacją glebową zawartą w dokumentach a stanem faktycznym na gruncie. Została przeprowadzona ponowna klasyfikacja, która potwierdziła występowanie na omawianej nieruchomości gruntów, które ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcje terenu przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określiła jako użytki rolne, a więc takie które są lub mogą być wykorzystane do działalności rolnej. Wskazuje to na typowo rolne przeznaczenie przedmiotowych gruntów. Wojewoda [...] miał wątpliwości co do rolnego przeznaczenia gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że grunty te nie są przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Powołał przy tym tylko wynikające z planu ograniczenia dotyczące ochrony środowiska, rozciągając przy okazji strefę przyjeziorną szczególnie chronioną na cały teren. Nie można podzielić poglądu, że działki [...] nie stanowią nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Do zakwalifikowania danej nieruchomości jako rolnej wystarczy – w świetle art. 46¹ k.c. – możliwość takiego jej wykorzystania. Przepis ten mówi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wymagania te spełnia sama możliwości uzyskiwania z gruntu – odznaczającego się określonym właściwościami - płodów rolnych w przyszłości. Decydujące znaczenie ma gospodarczy (produkcyjny) stan rzeczy, a nie okoliczność, że przedmiotowa nieruchomości leży w pobliżu jeziora Ł. i kompleksu wieloletniego wysokopiennego lasu. Fakt wpisania do rejestru zabytków osady znajdującej się na fragmentach działek nr [...] nie powinien mieć istotnego znaczenia w sprawie. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2003 r., a więc prawie dwa lat po dacie złożenia przez Gminę O. wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa spornej nieruchomości. Informacja, że działka nr [...] jest zabudowana sześcioma budynkami wypoczynkowymi oraz suszarnią grzybów, co miałoby określać jej charakter rekreacyjny nie znajduje potwierdzenia w wypisie z ewidencji gruntów. Budzi wątpliwości legalność wzniesionych obiektów. Fakt, że nieruchomość jest wykorzystywana rekreacyjnie, jako część składowa Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy należało ustalić, czy przedmiotowe działki spełniały obydwie przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tzn. czy stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Charakter nieruchomości nie wskazuje aby można było na niej, z zachowaniem reguł celowej, zorganizowanej i racjonalnej aktywności ukierunkowanej na wytwarzanie w dziedzinie rolnictwa prowadzić taką działalność. Z opisu nieruchomości wynika, że posiada ona charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Leży w pobliżu jeziora Ł. i kompleksu wieloletniego wysokopiennego lasu. Nie stwierdzono również aby nieruchomość spełniała drugą konieczną przesłankę z art. 1 ustawy, tzn. że została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Wymienione działki zostały zakwalifikowane jako teren przyjeziorny szczególnie chroniony z zakazem lokalizacji jakichkolwiek obiektów oraz zakazem stosowania rolniczych środków chemicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając skargę Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.). W myśl przepisów art. 13 ust. 2 i 4 powyższej ustawy nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone, a nabycie tych nieruchomości stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Omawiana ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej z wyłączeniem gruntów znajdujących się w Zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (art. 1 pkt 1 ustawy). Pojęcie nieruchomości rolnej w rozumieniu tej ustawy zostało określone poprzez odniesienie tej definicji do przepisów Kodeksu cywilnego a konkretnie do art. 46¹ k.c., który zawiera ustawową definicję nieruchomości rolnej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W świetle tej definicji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał prawo przyjąć, że przedmiotowe nieruchomości opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji, nie spełniają wymogów nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46¹ k.c. i art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż posiadają one charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Taki charakter przedmiotowych nieruchomości nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1964 r. nr [...] działki nr [...] wchodzące pierwotnie w skład działki nr [...] oraz działka nr [...] zostały przekazane w zarząd i użytkowanie na rzecz Urzędu Rady Ministrów i obecnie pozostają w zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Działka nr [...] jest lasem, natomiast działka nr [...] to nieużytek stanowiący obniżenie terenu porosłe trzciną oraz turzycą, porośnięte w pasie przy rzece lasem iglastym. W skład działki nr [...] wchodzą wprawdzie grunty rolne, ale są to grunty klas VI VIz nieużytkowane rolniczo. Ponadto ponad [...] ha to wody stojące (bezodpływowe jezioro Z.), grunty zakrzewione i zakrzaczone . Ponadto na działce [...] znajduje się [...] domków wypoczynkowych oraz [...]. Na działce nr [...] znajduje się starożytna osada wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1999 r. W związku z tym na obszarze tym nie można prowadzić gospodarki rolnej. Działki te są otoczone kompleksem leśnym Nadleśnictwa N. Przyległe do przedmiotowych działek nieruchomości leśne, oznaczone jako działki nr [...] również pozostają w zarządzie Urzędu Rady Ministrów na podstawie decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1994 r. Wszystkie działki o numerach od [...] powstałe z podziału działki nr [...] w obrębie Z. wchodzą w skład kompleksu wypoczynkowego Ł. Występowanie na spornych nieruchomościach użytków rolnych nie przesądza o ich przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego, które stanowi drugie kryterium z art. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, do zaliczenia nieruchomości jako podlegającej przepisom ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r., sygn. 6 II SA 1674/02, niepubl.). Z powyższych ustaleń wynika, że nieruchomości te nie mogą być przeznaczone do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nie spełniają one zatem kryteriów z art. 13 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i art. 46¹ k.c. i dlatego nie mogły być nabyte przez Gminę O. w trybie tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajduje błędów w dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykładni omówionych wyżej przepisów. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.