VII SA/Wa 112/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia NSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala. II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata S. M., [...] ulica [...], kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]września 2004r., działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81 ust 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2003r. Nr 207, poz 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. P. o stwierdzenie nieważności - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999r. przenoszącej za zgodą dotychczasowego inwestora decyzję pozwolenia na budowę obiektu szpitala na osiedlu [...] w [...] z dnia [...] marca 1983r. na rzecz [...] Fundacji [...] im. [...]w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwa m.in. w przypadku, gdy wniosek został złożony przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Zdaniem organu, J. P. starająca się o reaktywację praw własności do terenu inwestycji nie posiada przymiotu strony. Wojewoda [...] wyjaśnił ponadto, że powołanie się w decyzji z dnia [...] lipca 1999r. nr [...] na art. 155 kpa było zbędne. Art. 40 Prawa budowlanego stanowi bowiem samoistną podstawę prawną orzekania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz innej osoby. W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie, nowy inwestor spełnił wszystkie przesłanki określone w art. 40 cyt. ustawy, mianowicie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożył oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrażona została również zgoda strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane. Powyższe okoliczności przesądzały o braku podstaw do podjęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. P. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, iż J. P. nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione zostaną warunki określone tym przepisem. Z treści tego przepisu wynika, iż stronami postępowania o przeniesienie pozwolenia na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Zdaniem organu II instancji nie można wskazać na interes prawny skarżącej do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. P. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż kwestionowana decyzja narusza art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 28 kpa w zw. z art. 136 – 142, 216 i 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. W opinii skarżącej jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]zawiera dowody potwierdzające, iż posiada ona interes prawny, za którym przemawiają konkretne przepisy prawa materialnego regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem skarżącej z art. 40 Prawa budowlanego nie wynika niedopuszczalność udziału innych stron poza inwestorem i nowym podmiotem. Stroną postępowania bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności wykażą swój interes prawny lub obowiązek. Zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 6 kpa i art. 7 kpa oraz art. 36 a Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym artykułem organ administracji architektoniczno- budowlanej winien uchylić z urzędu decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W opinii skarżącej, organ odwoławczy uniemożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, co narusza art. 10 § 1 kpa. Ponadto postępowanie przeprowadzone zostało bez zachowania terminów określonych w art. 35 i art. 36 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Według art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zasady określone w art. 28 kpa obowiązują również w tym postępowaniu. W oparciu o przepisy art. 157 § 3 odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa lub gdy żądanie wszczęcia postępowania złożyła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot ma więc interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie on bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z 5 października 1998 r., II SA 1104/98). Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż do postępowania o przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu nie ma zastosowania art. 28 kpa., określający strony w postępowaniu administracyjnym. Art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego bowiem określa jednoznacznie, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi może być dokonane przeniesienie tych pozwoleń. Podzielić trzeba opinię organu II instancji, że miana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Skarżąca nie mogła w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, gdyż nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego prawo kwestionowania zapadłych decyzji. Organy obu instancji trafnie więc przyjęły, iż J. P. nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ zmiana inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej działki. Prawa te mogłyby być ewentualnie naruszone realizowaną budową, nie zaś tym, że inwestorem tej budowy będzie inny podmiot na rzecz którego zostały przeniesione uprawnienia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.