II SA/Bd 441/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Ryszarda U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004r., Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Ryszarda U. kwotę 500 ( pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ryszard U. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] 2004r. , nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2003r. znak [...], [...] w sprawie ustalenia Przedsiębiorstwu Budowlanemu " U." w T. przy ul. [...] warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie nowej stacji transformatorowej , przebudowie istniejących linii kablowych N.N. i S.N i zasilania kablowego N.N. budynku [...] w T. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że Renata K. i Ryszard K. w piśmie z dnia [...] 2004r. zawnioskowali o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/ wymienionej inwestycji. W związku z tym, że wniosek powyższy nie wskazywał trybu w jakim miałoby nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w piśmie z dnia [...] 2004r. nr [...], poinformowało skarżących, że wzruszenie decyzji ostatecznej możliwe jest wyłącznie w wyniku wznowienia postępowania albo w drodze stwierdzenia nieważności. Jednocześnie zobowiązało wnioskodawców do wskazania właściwego trybu postępowania. W piśmie z dnia [...] 2004r. Renata K. i Ryszard K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2003r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., jako organ właściwy w sprawie, wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i stwierdziło jej nieważność decyzją z dnia [...] 2004r. , nr [...]. W podstawie prawnej powyższej decyzji Kolegium powołało się na art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa organ uznał okoliczność braku wymaganego przepisami prawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] 2002r. Nr [...] ustalono warunki ochrony konserwatorskiej polegające m.in. na obowiązku uzyskania wytycznych konserwatorskich określających zakres, tryb i zasady prowadzenia prac archeologicznych na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącej części obszaru oznaczonego symbolem S 01 ZP , położonego miedzy ulicami pod [...] , a więc w obszarze planistycznym planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wystąpił o stosowne uzgodnienie, w związku z czym [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] 2003r. znak: [..] odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie prac ziemnych. Pismem z dnia [...] 2003r. znak: [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków odesłał projekt decyzji i zobowiązał organ do zamieszczenia w treści projektu warunków w zakresie prac ziemnych, aby wszelkie prace ziemne prowadzić pod nadzorem archeologicznym oraz aby projekt budowlany uzgodnić z [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w zakresie prac ziemnych. Jednocześnie Konserwator zobowiązał organ uzgodnić z nim ponownie projekt z naniesionymi. Prezydent Miasta T. uznał pismo Konserwatora z dnia [...] 2003r. znak: [...] jako postanowienie i w pkt 5 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarł warunek, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić warunki konserwatorskie w nim zawarte. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. pismo Konserwatora z dnia [...] 2003r. nie było wydane w formie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. oraz nakładało na organ ustalający warunki ponowne dokonanie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zatem nie można było przyjąć, iż uzgodnienie to jest pozytywne. Okoliczności te w ocenie Kolegium stanowiły rażące naruszenie prawa wyrażone w art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a., i dały uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2003r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie nowej stacji transformatorowej , przebudowie istniejących linii kablowych N.N. i S.N i zasilania kablowego N.N. budynku "[...] w T. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z żądaniem jej uchylenia. Uważa, że skoro Prezydent Miasta T. uwzględnił w decyzji o warunkach, warunki wskazane przez [...] Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia [...] 2003r. , to nie można uznać ,że decyzja ta została wydana mimo negatywnego stanowiska Konserwatora. Zdaniem skarżącego Kolegium nie wskazało w sposób nie budzący wątpliwości jaki przepis prawny został naruszony w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Nie zgadza się on ze stanowiskiem Kolegium , że nie uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w formie postanowienia projektu decyzji stanowi rażące naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. Skarżący uważa, że ewentualną podstawą do prowadzenia postępowania w tej sprawie powinien być art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a, który stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sytuacji gdy decyzja ostateczna wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1986r. sygn. akt II S.A. 1035/86 ONSA 1986, nr 2 poz. 72 oraz podobne stanowisko głoszone przez doktrynę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po ponownym rozparzeniu sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [..] 2004r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. Organ w motywach uzasadnienia podał, że obowiązek uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków wynika z treści art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia są dokonywane w trybie art., 106 w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie. Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta T. wydał decyzję pomimo negatywnego uzgodnienia jej projektu przez Konserwatora. Okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. , gdyż w rozpoznawanej sprawie organ uzgodnił negatywnie przedstawiony projekt decyzji. Z powyższego względu zdaniem organu uzasadnione było zastosowanie przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Sądu Ryszard U. wniósł o uchylenie w całości zarówno decyzji wydanych w I jak i II instancji. Zarzuty, które skierował przeciwko zaskarżonym decyzjom stanowiły powtórzenie stanowiska zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W udzielonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji wydanej w II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm)- dalej P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że kontrolą sądów administracyjnych objęte są decyzje administracyjne. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje to, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2003r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie nowej stacji transformatorowej, przebudowie istniejących linii kablowych N.N. i S.N i zasilania kablowego N.N. budynku [...] w T. przy ul. [...], była decyzją ostateczną . Do jej wydania doszło po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia [...] 2003r. znak: [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie prac ziemnych. W dniu [...] 2003r. Prezydent Miasta T. ponownie przedożył nowy projekt decyzji do zaopiniowania Wojewódzkiemu Konserwarowi Zabytków w następstwie czego Konserwator odpowiedział pismem z dnia 27 stycznia 2003r. W związku z tym, Sąd stwierdził ,że projekt przekazany Konserwatorowi za pismem z dnia 22 stycznia 2003r. nie został zaopiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie był to bowiem ten sam projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który został negatywnie zaopiniowany postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia [...] 2003r. znak: [...]. Obydwa projekty różnią się treścią i szatą graficzną. Zatem stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił negatywnie przedstawiony projekt decyzji jest błędne. Projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożony Konserwatorowi za pismem z dnia 22 stycznia 2003r. nie został zaopiniowany w ogóle. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest błędem. Art. 40 ust. 4, pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzje, o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Przepis ten nie rozróżnia, czy uzgodnienie to powinno być negatywne, czy też pozytywne. Jest ono uzgodnieniem, a więc opinią. Przepis ten nie stanowi, że decyzję tę wydaje się po uzyskaniu zgody. Pomocny w zrozumieniu istoty problemu może być wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000r., sygn. akt II SA 1726/99,LEX nr 55334 "Zgoda na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele lub odmowa jej wyrażenia, jest rozstrzygnięciem tego rodzaju sprawy, co do istoty w rozumieniu art. 104 kpa dokonanym przez ministra (wojewodę), a nie stanowiskiem lub opinią formułowaną w trybie art. 106 kpa w ramach współdziałania organów, z których tylko jeden rozstrzyga później sprawę swoją decyzją". Przepis ten określa również formy, w której następuje to uzgodnienie. W związku z tym, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1) ,należy przyjąć, uzgodnienie to powinno być dokonane w formie postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a. porównaj: wyrok NSA z dnia 28 października 1997 II SA/Gd 1203/96 LEX nr 44172). Na uwagę zasługuje II teza tego wyroku: " Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez wymaganego przez prawo uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania". Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 4, wiąże organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający na podstawie art.40 ust. 4 pkt 4. "nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego" (wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., II SA 1818/00, LEX nr 53353). Stanowisko innego organu wyrażone w jego postanowieniu na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma cechy dokumentu zawierającego opinię lub konsultację specjalistyczną do warunków lub następstw decyzji administracyjnej. Ogranicza się do sfery czynników kształtujących motywacje organu mającego kompetencje rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przepis art. 106 k.p.a ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania , w których wydanie decyzji administracyjnej , a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej , który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji , zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. W ocenie Sądu godna uwagi jest teza zawarta w wyroku NSA z dnia13 października 1997r., sygn. akt II SA 203/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 120: " Opinia , jeżeli szczególny przepis prawa nie nada jej innego charakteru , jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny". Z związku z powyższym Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosek Renata K. i Ryszard K. o stwierdzenie nieważności decyzji powinno zakończyć decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności. Kolegium mogło jedynie powyżej urzędu przy powyżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym poprowadzić postępowanie w oparciu o przesłankę zawarta w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., iż decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W świetle powyższego Sąd działając art. 145 §1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżone decyzje jako wydane naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz na podstawie art.200 zasądził koszty postępowania sądowego.