II SA/Sz 32/05

W IMIENIU RZECZYPOSPILITEJ POLSKIEJ Dnia 12 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] na rzecz skarżącej J. P. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] r. J. P. wystąpiła do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] o przyznanie uprawnień kombatanckich, z tytułu pobytu w okresie od [...] r. w Obozie Centrali Przesiedleńczej w [...]. Do wniosku załączone zostało zaświadczenie Archiwum Państwowego w [...] potwierdzające osadzenie J. P. w tym obozie w dniu [...] r. W zaświadczeniu wskazano również, że z ostatniej wzmianki o J. P. w aktach archiwum wynika, że w dniu [...] r. wpisana została w wykazie osób umieszczonych u J. Z. w miejscowości [...], powiat [...]. Decyzją z dnia [...] r., a następnie również decyzją z dnia [...] r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek podania J. P., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych umorzył postępowanie w sprawie, stwierdzając, że wniosek został złożony po terminie wskazanym w ustawie, a w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do przywrócenia tego terminu. Po rozpoznaniu skargi na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] r. (Sygn. akt [...]) uchylił obie wymienione decyzje, wskazując w uzasadnieniu, że przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.), określający termin składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. (Sygn. akt SK 4/02), uznany został za niezgodny z Konstytucją. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3-4 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił J. P. przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskowany przez J. P. obóz w [...] (osadzenie przed wrześniem [...] r.) nie został wymieniony w - wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy - rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. z 2001 r. Nr 106 poz. 1154), "ani – jak wynika z dostępnych urzędowi materiałów oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy – nie był obozem karnym lub wychowawczym, o których mowa w § 5 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia". Wobec tego organ uznał, że wnioskowana przez J. P. represja "nie jest represją w rozumieniu art. 3-4 cyt. ustawy" i dlatego odmówiono przyznania uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. P. podniosła, że rozporządzenie na które powołano się w decyzji wydane zostało po złożeniu przez nią wniosku, a więc nie powinno mieć wpływu na rozpoznanie tego wniosku. Ponadto stwierdziła, że inne osoby przebywające wraz z nią w obozie w [...] otrzymały uprawnienia kombatanckie, a Urząd do Spraw Kombatantów ani we wcześniej wydanych decyzjach ani w korespondencji z nią, nie kwestionował charakteru obozu w [...], uczynił to dopiero teraz, po korzystnym dla wnioskodawczyni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. J. P. wskazała również, że Fundacja Polsko-Niemieckie Pojednanie przyznała jej świadczenie dla więźniów obozów pracy wychowawczej oraz więzień w tzw. II grupie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Uzasadnienie decyzji stanowi powtórzenie uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., jedynie ze zmianą podstawy prawnej: z "art. 3-4" ustawy, na "art. 4 ust. 1 pkt 1 lit b lub c". Skarżąc powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], J. P. powtórzyła zarzuty przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, że prawo nie może działać wstecz, nie można też nierówno traktować więźniów tego samego obozu. Skarżąca powołała się też na pismo Fundacji Polsko-Niemieckie Pojednanie z dnia [...] r., w którym zaliczono ją do II kategorii prześladowań, obejmującej więźniów obozów pracy wychowawczej. Skarżąca uważa w związku z tym, że § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w nawiązaniu do art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kombatantach, wymienia wśród innych miejsc odosobnienia m. in. wychowawcze obozy pracy utworzone na terenie obozów przesiedleńczych, a takim właśnie był obóz w [...], w którym przebywała. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, obszernie wyjaśniając przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że decyzja ta nie odpowiada prawu, bowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r., w uzasadnieniu powołuje się na "dostępne urzędowi materiały oraz dokumenty znajdujące się w aktach sprawy", lecz nie przytacza tych materiałów "dostępnych urzędowi". Materiałów tych nie wskazuje również decyzja z [...] r. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie posiada zaświadczenie wydane przez Archiwum Państwowe w [...], potwierdzające fakt osadzenia J. P. w Obozie Centrali Przesiedleńczej w [...] w dniu [...] r. Innych dokumentów lub materiałów, które pozawalałyby na dokonanie oceny charakteru tego obozu, uniemożliwiającej zaliczenie go do obozów lub miejsc odosobnienia, o których mowa w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. z 2001 r. Nr 106 poz. 1154), w aktach sprawy brak. Wprawdzie z wykazu obozów koncentracyjnych zawartego w § 2 wymienionego rozporządzenia wynika, że podobozem obozu koncentracyjnego w Stutthofie był "[...]" – ust. 18 pkt 28, co może sugerować, że dotyczy to innego obozu niż Obóz Centrali Przesiedleńczej w [...], jednak kwestia ta nie została w ogóle rozważona w obu decyzjach, a - jak wskazywała skarżąca zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze – również w poprzednich decyzjach i korespondencji otrzymywanej z Urzędu do Spraw Kombatantów. Podobny problem dotyczy wskazywanego przez skarżącą przepisu § 5 rozporządzenia, który w pkt. 2 wymienia "wychowawcze obozy pracy (Arbeitserziehungslager): samodzielne oraz utworzone na terenie więzień i obozów przesiedleńczych". Przepis ten skarżąca wskazała dopiero w skardze, jednak już uprzednio powoływała się m. in. na pismo Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie", w którym zaliczono ją do grupy II osób prześladowanych, obejmującej wśród innych grup także więźniów obozów pracy wychowawczej. Również i ta kwestia nie została rozważona w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, poza ogólnikowym stwierdzeniem w uzasadnieniach tych decyzji, że wnioskowany przez stronę obóz nie był obozem karnym lub wychowawczym, o którym mowa w § 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia – co stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Zauważyć należy, że sąd administracyjny, dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej bada legalność takiej decyzji uwzględniając przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji oraz zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy. Decyzja administracyjna powinna być oparta na takich ustaleniach i wskazywać w uzasadnieniu fakty, "które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 K.p.a.). Jak podkreślono w doktrynie prawa "w uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnia się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 385). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W szczególności uzasadnienie decyzji spełnia następujące funkcje: a) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji, c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Należy też zauważyć, iż jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, oraz powinien się do niego ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji (będące powtórzeniem uzasadnienia decyzji poprzedzającej), jest nadzwyczaj lakoniczne, wskazujące jedynie na niewymienienie Obozu Centrali Przesiedleńczej w [...] w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, oraz stwierdzające, że obóz ten nie był obozem karnym lub wychowawczym, o których mowa w § 5 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia - co ma wynikać z dostępnych urzędowi materiałów oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Takie uzasadnienie decyzji w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., tym bardziej, iż dotyczy zawiłej i wywołującej poważne emocje społeczne, kwestii klasyfikacji obozów koncentracyjnych i innych miejsc, w których prześladowane były w okresie wojny przez hitlerowskie władze bezpieczeństwa, a także przez NKWD, osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości. Uzasadnienie takie nie pozwala więc Sądowi na dokonanie prawidłowej oceny zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tego uchybienia formalnego nie mogło usunąć obszerne ustosunkowanie się do powyższych kwestii, zawarte w odpowiedzi na skargę, bowiem Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a nie odpowiedzi na skargę. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w pkt. I sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej orzeczono na podstawie art. 152, natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200, wymienionej ustawy.