II SA/Wr 385/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 12 sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Z.; I. stwierdza nieważność następujących przepisów zaskarżonej uchwały: par. 2 pkt 3 ; par. 3 ust. 3; par.3 ust. 5; par. 4 ust. 1 pkt 2, 3 we fragmencie "unieszkodliwianie w szczególności przez kompostowanie lub" oraz pkt 4 i 5; par. 4 ust. 3 w części w jakiej zakazuje on "porzucania wraków pojazdów mechanicznych lub ich części", "- parkowania pojazdów z których wycieka paliwo, olej i inne płyny"; par. 7 ust.2 zd. 2 i 3; par. 9 ust. 4 ;par. 12, par. 13 ust. 1 lit. c; par. 13 ust. 3; par. 16; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. orzeka, że przepisy zaskarżonej uchwały wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Na sesji w dniu 12 sierpnia 2002 r. Rada Miejska w Z. podjęła m. in. uchwałę nr LIII/287/2002 w szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Z. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 21 sierpnia 2002 r. W toku badania legalności uchwał organ nadzoru stwierdził, iż: § 2 pkt 2 uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, póz. 622 ze zm. - zwanej dalej Ustawą) w związku z § 118, 137 i § 143 Załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908 - zwanego dalej Załącznikiem); § 2 pkt 3 uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 2 ust. l pkt 2 Ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, póz. 628 ze zm.); § 3 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "Utrzymywać ład, czystość i porządek na terenie nieruchomości, w szczególności" podjęty został bez podstawy prawnej, § 3 ust. 1 pkt 3 podjęty został bez podstawy prawnej z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 118, 137 i § 143 Załącznika, § 3 ust. 2 podjęty został z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 116, 136 i 143 Załącznika. § 3 ust. 4 we fragmencie " ,a ponadto należy do niego w szczególności: 1) usuwanie z terenu budowy wszelkich odpadów, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, 2) odśnieżanie, odladzanie i posypywanie piaskiem chodników publicznych przylegających do placu budowy, 3) jest on zobowiązany także do utrzymywania ogrodzenia terenu budowy w należytym stanie technicznym oraz zapobiegania unoszenia się w powietrzu substancji lotnych pochodzących z budowy", podjęty- został bez podstawy prawnej z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z ust. 2 oraz w zw. z § 118, 137 i § 143 Załącznika, § 3 ust. 5 podjęty- został z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 1 w zw. z § 118, 137 i § 143 Załącznika; § 4 ust. 1 pkt 2, 3 we fragmencie "unieszkodliwiane w szczególności przez kompostowanie lub", podjęty został bez podstawy prawnej; § 4 ust. 3 w części w jakiej zakazuje on "- porzucania wraków podjazdów mechanicznych lub ich części,"; "- parkowania pojazdów, z których wycieka paliwo, oleje i inne płyny," podjęty został bez podstawy prawnej; § 7 ust. 2 zd. 2 i 3 podjęty został bez podstawy prawnej; § 9 ust. 4 we fragmencie ...jak i na terenie otwartym" podjęty został bez podstawy prawnej; § 12 podjęty został z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 1 i 3 Ustawy w zw. z art. 127 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.), w zw. z § 116, 136 i 143 Załącznika; § 13 ust. l lit. c oraz ust. 3 podjęte zostały bez podstawy prawnej; § 16 podjęty został bez podstawy prawnej. Organ nadzoru zarzucił, iż w § 2 pkt 2 Uchwały Rada podała definicję "właściciela nieruchomości". Definicja ta stanowi dokładne powtórzenie art. 2 ust. l pkt 4 Ustawy, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z kolei w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały stanowi się, że właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy Miejskiej Z. obowiązani są do: (...) 3) Usuwać powstające na nieruchomości odpady komunalne lub unieszkodliwiać. Tymczasem obowiązek usuwania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3 Ustawy. Przepis ten stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 4, oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; obowiązek ma odpowiednie zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych. Z cytowanego przepisu Ustawy wynika zatem obowiązek właściciela nieruchomości do pozbywania, czy też jak stanowi Uchwała, usuwania odpadów komunalnych. Uchwała nakładając na właściciela nieruchomości taki obowiązek powtarza Ustawę w tej części. W § 2 pkt. 3 uchwały Rada zdefiniowała dla potrzeb uchwały używane w uchwale pojęcie odpadów komunalnych. Wg uchwały poprzez "odpady komunalne" rozumie się stałe i ciekłe odpady powstające w gospodarstwach domowych, w obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności, w tym nieczystości gromadzone w zbiornikach bezodpływowych, porzucone wraki pojazdów mechanicznych oraz odpady uliczne. Tymczasem wg art. 2 ust. 1 pkt. 2 Ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach komunalnych - rozumie się przez to odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w zakresie definicji pojęcia "odpady komunalne" odsyła zatem do ustawy o odpadach. Z kolei art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach stanowi, iż ilekroć w ustawie mowa jest o odpadach komunalnych - rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Ustalone przez ustawodawcę znaczenie wyrażenia "odpady komunalne" ma charakter bezwzględnie obowiązujący radę gminy. Tymczasem ustalona w Uchwale definicja "odpadu komunalnego" jest niezgodna z definicją ustawową. W § 3 ust. 3 Uchwały czytamy, że jeżeli istnieją ku temu możliwości techniczne, właściciel nieruchomości jest zobowiązany do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Oznacza to wprowadzenie przez Radę bezwzględnego obowiązku właściciela nieruchomości przyłączenia do sieci jeśli warunki techniczne pozwalają na to. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci wynika z Ustawy i jest realizowany na zasadach tam określonych. Z Ustawy wynika, iż przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli sieć istnieje lub jest technicznie i ekonomicznie uzasadniona jej budowa, nie jest obowiązkowe, jeśli właściciel wyposażył nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków. Dlatego zapis Uchwały wprowadzający bezwzględny obowiązek właściciela nieruchomości przyłączenia jej do sieci, jeśli warunki techniczne pozwalają na to, narusza cytowany wyżej przepis Ustawy jako niezgodny z nim i jako taki narusza prawo w sposób istotny. W § 3 ust. 4 Uchwały Rada postanowiła, iż na terenie budowy wykonywanie obowiązków właściciela nieruchomości, określonych w ust. l należy do kierownika budowy, a ponadto należy do niego w szczególności: 1) usuwanie z terenu budowy wszelkich odpadów, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, 2) odśnieżanie, odladzanie i posypywanie piaskiem chodników publicznych przylegających do placu budowy, 3) jest on zobowiązany także do utrzymywania ogrodzenia terenu budowy w należytym stanie technicznym oraz zapobiegania unoszenia się w powietrzu substancji lotnych pochodzących z budowy. Tymczasem obowiązek usuwania odpadów komunalnych z terenu budowy, obowiązek odśnieżania i odladzania chodników położonych wzdłuż placu budowy, wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z ust. 2 Ustawy. Według pkt 3 i 4 ust. 1 art. 5 Ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 4, oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; obowiązek ma odpowiednie zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych, 4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Z kolei art. 5 ust. 2 Ustawy stanowi, że wykonywanie obowiązków, o których mowa w ust. 1, na terenie budowy należy do kierownika budowy. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych, odśnieżania i odladzania chodnika wynika z Ustawy. Rada powtórzyła zatem w pkt 1 i 2 ust. 4 § 3 Uchwały obowiązki nałożone na kierownika budowy w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z ust. 2 Ustawy. W § 3 ust. 5 Uchwały czytamy, że właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązków określonych w ust. 1, zobowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez uprawniony podmiot, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi lub okazanie, na żądanie upoważnionych przez Burmistrza Miasta Zawidowa, dowodów płacenia za składowanie odpadów na wysypisku odpadów. Zgodnie art. 6 ust. 1 Ustawy właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 obowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Cytowany wyżej art. 5 ust. 1 pkt 3 Ustawy nałożył na właściciela nieruchomości następujące obowiązki: - zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 4, - pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; - obowiązki te mają odpowiednie zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych. Oznacza to, że obowiązek udokumentowania faktu korzystania z usług uprawnionych podmiotów wynika wprost z Ustawy. W tej części Uchwałą powtarza postanowienia Ustawy. Uchwała podjęta została na podstawie art. 4 Ustawy, który stanowi, iż: rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, - 2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Delegacja z art. 4 Ustawy, na podstawie której podjęto Uchwałę, ma charakter zamknięty i nie obejmuje upoważnienia do regulowania lub modyfikowania tego co zostało uregulowane już w samej Ustawie. Uchwała narusza w sposób istotny powtarzane lub modyfikowane w niej przepisy Ustawy. Należy podkreślić, iż powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Zgodnie z § 143 Załącznika, określającego zasady techniki prawodawczej aktów prawa miejscowego, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis § 143 Załącznika odsyła zatem do niżej cytowanych postanowień Załącznika. Zgodnie z § 118 Załącznika w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie z § 137 Załącznika w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zgodnie z § 116 Załącznika w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Zgodnie z § 136 Załącznika w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Ponadto zgodnie z § 149 Załącznika w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych: w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego i aktem niżej rangi niż Ustawa. Powyższe przepisy Załącznika w pełni odnoszą się do badanej uchwały. Wynika z nich wprost zakaz powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego i umieszczania bez upoważnienia w akcie prawa miejscowego przepisów niezgodnych z ustawą. Podobne poglądy był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt. II SA 99/92, ONSA 1993/2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17) oraz Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (nr sygn. II RN 87/00, opubl. w OSN z 2001 r., nr 24, poz. 704) stwierdził m. in., iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. 2. W § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Rada postanowiła, iż: właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy Miejskiej Z. obowiązani są do: (...) 2) utrzymywać ład, czystość i porządek na terenie nieruchomości, a w szczególności nie dopuszczać do gromadzenia odpadów poza urządzeniami do tego przeznaczonych, 3) Usuwać powstające na nieruchomości odpady komunalne lub unieszkodliwiać. W § 3 ust. 4 pkt 2 i 3 Uchwały Rada nałożyła na kierownika budowy obowiązek posypywania piaskiem chodników publicznych przylegających do placu budowy, utrzymywania ogrodzenia terenu w należytym stanie technicznym oraz zapobiegania unoszenia się w powietrzu substancji lotnych pochodzących z budowy. W § 4 ust. l pkt 2, 3, 4 i 5 uchwały Rada ustaliła wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na nieruchomościach użytku publicznego. W przepisach tych nakazała ona: - stosowanie zabiegów pielęgnacyjnych dla znajdującej się na tych nieruchomościach zieleni w szczególności poprzez usuwanie chwastów i opadłych liści, koszenie, usuwanie zbędnych części roślin (pkt 2), - unieszkodliwiania odpadów roślinnych w szczególności przez kompostowanie (pkt 3), - utrzymywania w dobrym stanie technicznym placów postojowych i innych obiektów budowlanych (pkt 4), - zakazu niszczenia elewacji budynków, ogrodzeń i innych podobnych obiektów stanowiących własność komunalną przez naklejanie plakatów, reklam, pisanie haseł bądź rysunków bez zgody zarządzającego (pkt 5), - niezwłocznego usuwania rysunków i wizerunków obrażających dobre obyczaje (pkt 5), - umieszczania plakatów, reklam, nekrologów itp. na odpowiednich tablicach, słupach ogłoszeniowych albo gablotach (pkt 5). Rada zakazała niszczenia elewacji budynków, ogrodzeń i innych podobnych obiektów stanowiących własność komunalną przez naklejanie plakatów, reklam, pisanie haseł i rysunków bez zgody zarządzającego obiektem (pkt 5). W § 4 ust. 3 Rada zabroniła na terenach ogólnodostępnych (jezdnie, chodniki, zatoki postojowe, place, tereny zielone itp.) m. in. porzucania wraków podjazdów mechanicznych lub ich części oraz parkowania pojazdów, z których wycieka paliwo, oleje i inne płyny. W § 7 ust. 2 Uchwały czytamy, iż usuwanie odpadów komunalnych z nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe winno się odbywać z częstotliwością zapewniającą ciągłość użytkowania i ich nieprzepełniania. Zawartość zbiorników należy wywozić na miejską oczyszczalnię ścieków w Z. Niedopuszczalne jest wylewanie zawartości zbiorników w innych miejscach. Rada nałożyła zatem na właścicieli nieruchomości obowiązek korzystania z usług konkretnego podmiotu - miejskiej oczyszczalni ścieków w Z. W § 9 ust. 4 Uchwały czytamy, iż zabrania się spalania w pojemnikach jak i na terenie otwartym jakichkolwiek odpadów komunalnych. Delegacja cytowanego wyżej art. 4 Ustawy, upoważniająca Radę do podjęcia badanej uchwały, ma charakter zamknięty. Rada gminy nie może ustalając zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wykroczyć poza zakres wskazany w cytowanym przepisie. Takie rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Samodzielne rozszerzenie zakresu upoważnienia należy zawsze ocenić jako istotne naruszenie prawa. Delegacja z art. 4 Ustawy nie upoważnia rady gminy do nałożenie na właściciela obowiązku utrzymywania ładu, czystości i porządku na terenie nieruchomości. W szczególności nie upoważnia do tego art. 4 pkt l lit. b, na podstawie którego rada gminy może określić wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem ustalone na tej podstawie zasady mają dotyczyć wyłącznie nie wszystkich, ale jedynie tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Chodzi tu o powszechnie dostępne części nieruchomości, których funkcją jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb nie tylko właściciela ale i innych osób np. miejsca parkowania samochodów, ciągi piesze do lokali handlowych znajdujących się na terenie nieruchomości, ogólnie dostępne place zabaw. Ratio legis tego unormowania jest takie same jak zakresu obowiązków właściciela nieruchomości płynącego z art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy. Zanieczyszczenia tych części nieruchomości, ze względu na ich publiczne przeznaczenie, nie może czynić niemożliwym lub uciążliwym korzystanie z nich. Tymczasem ustalony przez Radę wymóg § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały dotyczący utrzymywania ładu, czystości i porządku nie ogranicza się do części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale obejmuje wszelkie części nieruchomości. Nadto ustalone na tej podstawie przez radę gminy obowiązki właściciela nieruchomości powinny precyzyjnie wskazywać do czego jest on zobowiązany. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, (wyrok NSA 1995.06.06 SA/Gd 2949/94 OSS 1996/3/91). Warunku tego nie spełnia ustalony przez Radę wymóg utrzymywania ładu, czystości i porządku, który ma ogólny charakter. Delegacja z art. 4 Ustawy nie upoważnia również rady gminy do nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku unieszkodliwiania odpadów jak i wskazywać sposoby tego unieszkodliwiania. Wskazuje na to nie tylko treść art. 4 Ustawy, który nie przyznaje radzie gminy takiej kompetencji, ale również art. 1 ust. l ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, iż ustawa określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zasady unieszkodliwiania odpadów są przedmiotem regulacji ustawy o odpadach a nie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta zdefiniowała pojęcie unieszkodliwiania odpadów (por. art. 3 ust. 3 pkt 21) oraz określiła zasady ich unieszkodliwiania (por. art. 9, 12 i 13). W art. 9 ustawa o odpadach wprost przewidziała obowiązek unieszkodliwiania odpadów, a w przypadku niemożności ich unieszkodliwienia w miejscu ich powstawania, obowiązek ich przekazania do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być unieszkodliwione. Zatem art. 4 Ustawy nie upoważnia Rady do wprowadzenia regulacji § 3 ust. 1 pkt 3 ad fine Uchwały i § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały w zakresie nałożenia obowiązku unieszkodliwiania odpadów komunalnych roślinnych poprzez ich kompostowanie. Żadne z upoważnień zawartych w art. 4 Ustawy nie upoważniło Rady również do nałożenia na kierownika budowy obowiązków posypywania piaskiem chodników publicznych przylegających do placu budowy, utrzymywania ogrodzenia terenu w należytym stanie technicznym oraz zapobiegania unoszenia się w powietrzu substancji lotnych pochodzących z budowy. Warto zauważyć, iż w zakresie utrzymywania czystości chodników przylegających do placu budowy obowiązuje kierownika budowy wprost regulacja art. 5 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 Ustawy. Obowiązek kierownika budowy (jak i właściciela nieruchomości) rozciąga się jedynie na uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, ale nie obejmuje już posypywania chodnika piaskiem. Rada nie ma kompetencji do nałożenia na kierownika budowy (właściciela nieruchomości) obowiązku posypywania piaskiem chodników przylegających do placu budowy (do nieruchomości). Z kolei wymóg zapobiegania unoszenia się substancji lotnych może być nałożony na kierownika budowy, ale w granicach przyznanych radzie kompetencji np. zakaz taki można wprowadzić jako obowiązujący w czasie uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 pkt 1 Ustawy) lub obowiązujący w czasie pozbywania się (załadunku i wywozu) odpadów komunalnych z terenu budowy (art. 4 pkt 3) lub jako wymóg techniczny dotyczący samych urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych a uniemożliwiający wydostawanie pyłów z tych urządzeń (art. 4 pkt 2 Ustawy), Żadne z upoważnień zawartych w art. 4 Ustawy nie upoważniło Rady do wprowadzenia zakazów i nakazów wymienionych w § 4 ust. l pkt 2, 3 we fragmencie "unieszkodliwiane w szczególności przez kompostowanie lub", 4 i 5 Uchwały oraz wymienionych w § 4 ust. 3 Uchwały zakazów porzucania wraków podjazdów mechanicznych lub ich części oraz parkowania pojazdów, z których wycieka paliwo, oleje i inne płyny. W szczególności brak jest podstaw do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku stosowania zabiegów pielęgnacyjnych wobec terenów zielonych w postaci właściwej ich pielęgnacji, usuwania chwastów, koszenia i usuwania zbędnych roślin. Artykuł 4 Ustawy w ogóle nie przewiduje nałożenia na właściciela nieruchomości jakichkolwiek obowiązków z zakresu pielęgnacji terenów zielonych. Z kolei zasady unieszkodliwiania odpadów jak wykazano wyżej są przedmiotem odrębnej od ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulacji zawartej w ustawie o odpadach. Dlatego na podstawie art. 4 Ustawy rada gminy nie może nakazywać unieszkodliwiania odpadów komunalnych roślinnych przez kompostowanie. W zakresie upoważnienia z art. 4 Ustawy nie mieści się również ustalenie obowiązku utrzymania placów postojowych i innych obiektów budowlanych w dobrym stanie technicznym; zakazu niszczenia elewacji budynków, ogrodzeń i innych podobnych obiektów stanowiących własność komunalną przez naklejanie plakatów, reklam, pisanie haseł bądź rysunków bez zgody zarządzającego; obowiązku umieszczania plakatów, reklam i nekrologów w odpowiednich tablicach, słupach ogłoszeniowych i w gablotach; obowiązku niezwłocznego usuwania napisów i wizerunków obrażających dobre obyczaje. Z kolei na podstawie art. 4 pkt 1 lit. c Ustawy rada gminy może określić wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Może więc regulować kwestie związane z naprawą samochodów dokonywaną poza specjalistycznymi warsztatami a mające na celu utrzymanie czystości i porządku. Np. może zabronić takich napraw, które prowadziłyby do wycieków oleju, paliwa i innych płynów. Może również nakazać sprzątnięcie miejsca w którym była dokonywana naprawa przez zabranie z tego miejsca zużytych części samochodowych. Brak jest podstaw do wprowadzenia generalnego zakazu porzucania wraków pojazdów i ich części oraz zakazu parkowania podjazdów z których wycieka paliwo olej lub inne płyny. Analiza art. 4 Ustawy wskazuje, iż żadne z upoważnień tam zawartych nie upoważniło Rady do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku korzystania z usług podmiotu wskazanego przez Radę. W szczególności nie upoważniają do tego art. 4 pkt 3 Ustawy, który stanowi, iż szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku mają dotyczyć częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Uchwalone na tej podstawie zasady, regulujące sposób pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości, mają mieć charakter generalny i abstrakcyjny. Zatem Rada nie może nakazać właścicielom nieruchomości w uchwale podjętej na podstawie art. 4 Ustawy korzystanie z usług wskazanego przez nią konkretnego podmiotu. W zakresie upoważnienia art. 4 Ustawy nie mieści się ustalenie zakazu spalania odpadów na terenie otwartym. W szczególności nie upoważniają do tego art. 4 pkt 4 Ustawy, z którego wynika, iż szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku mają dotyczyć rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Na tej podstawie Rada może ustalić zakaz spalania odpadów w pojemnikach co ma służyć utrzymywaniu tych pojemników w należytym stanie technicznym. Jednak na tej podstawie rada nie może wprowadzać wymagań nie związanych z urządzeniami przeznaczonymi do zbierania odpadów komunalnych i wprowadzić zakaz spalania odpadów komunalnych na terenie otwartym. Ponadto spalanie odpadów jako jeden ze sposobów unieszkodliwiania odpadów jest w myśl cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 ustawy o odpadach, przedmiotem regulacji tejże ustawy a nie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dlatego upoważnienie art. 4 Ustawy nie obejmuje kwestii związanych z unieszkodliwianiem odpadów. Ustawa o odpadach wprowadza zakaz spalania odpadów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi bowiem, iż odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach lub urządzeniach, które spełniają określone wymagania, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Jednak ustawa o odpadach dopuszcza wyjątkowo spalanie odpadów. Stanowi bowiem, iż dopuszcza się spalanie pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli spalanie to nie narusza odrębnych przepisów (art. 13 ust. 3). Jeżeli spalanie odpadów ze względów bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu, wojewoda może zezwolić na spalanie poza instalacjami lub urządzeniami, określając w drodze decyzji miejsce spalania, ilość odpadów, warunki spalania danego rodzaju odpadu oraz czas obowiązywania tej decyzji (art. 13 ust. 4). 3. W § 12 Rada postanowiła, iż w przypadku gdy właściciel nieruchomości, o których mowa w § 3, nie udokumentują z korzystania z usług podmiotu uprawnionego w zakresie usuwania odpadów lub korzystania we własnym zakresie z wysypiska odpadów, Burmistrz Miasta Zawidowa zleci wykonywanie wywozu nieczystości podmiotowi uprawnionemu, za opłatą w wysokości 200 % opłaty, jaką właściciel nieruchomości byłby zobowiązany uiścić za wywóz odpadów w okresie, za który nie udokumentował korzystania z usług jednostki wywozowej. Jeżeli tego nie można ustalić, opłatę wymierza się za pełnych 6 miesięcy wstecz od dnia przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 6 ust. l Ustawy właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 obowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Zgodnie z art. 6 ust. 3 Ustawy w przypadku gdy właściciele nieruchomości nie udokumentują korzystania z usług, o których mowa w ust. 1, obowiązki określone w art. 5 ust. l przejmuje w trybie wykonania zastępczego gmina. Cytowane przepisy, jak przywołany wyżej art. 4 Ustawy, nie upoważniły Rady do ustalania wysokości opłaty jaką ma pobrać organ administracyjny stosujący środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Jak wynika z przepisów art. 127 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.) wykonanie zastępcze odbywa się po kosztach tego wykonania. Rada nie ma kompetencji do ustalenia odmiennych w tym zakresie zasad ani też nie może ustalić dodatkowej opłaty pobieranej przez organ administracyjny. 4. W § 13 ust. 1 Uchwały czytamy m. in., iż osoby będące właścicielami lub opiekunami psów i innych zwierząt domowych są zobowiązane do: (...) c) zapobiegania zbędnemu rozmnażaniu psów i kotów. W § 13 ust. 2 Uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek podejmowania niezbędnych działań w celu ograniczenia populacji kotów wolnobytujących poprzez dodawanie do pokarmu środków antykoncepcyjnych oraz wybieraniu ślepych i dla ich humanitarnego uśpienia. W § 16 Uchwały nałożono na właściciela nieruchomość rejestru psów z tej nieruchomości oraz przekazywania takiego rejestru do UM celem opodatkowania właścicieli nieruchomości Badana Uchwała podjęta została na podstawie cytowanego wyżej art. 4 Ustawy. Delegacja upoważniająca Radę do podjęcia badanej uchwały, ma charakter zamknięty. Analiza art. 4 Ustawy wskazuje, iż żadne z upoważnień tam zawartych nie upoważniło Rady do nałożenia tego rodzaju obowiązków. W szczególności nie upoważnią ją do tego postanowienie art. 4 pkt 4 Ustawy, który daje radzie gminy prawo do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis umożliwia nałożenie na osobę utrzymującą zwierzę domowe określonych obowiązków. W żadnej mierze nie może być on podstawą nałożenie takich obowiązków na inne osoby niż wskazane w tym przepisie, w szczególności na osoby które nie utrzymują zwierząt domowych. Dlatego § 13 ust. 2 oraz § 16 Uchwały, nakładające obowiązki na właściciela nieruchomości, bez względu na to czy są to jego zwierzęta domowe lub nie, podjęte zostały z przekroczeniem tego upoważnienia. Zdaniem organu nadzoru postanowienia § 13 ust. 2 naruszają również art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 1998 r., nr 116, poz. 753 ze zm.). W myśl tych przepisów zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z nimi może odbywać się wyłącznie na mocy uchwały właściwej rady gminy, podjętej po uzgodnieniu z państwowym lekarzem weterynarii działającym na podstawie odrębnych przepisów oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce lub innej organizacji społecznej o podobnym statutowym celu działania. Dostarczanie kotom wolnobytującym, czyli de facto bezdomnym, pożywienia ze środkami antykoncepcyjnymi jak i wybierania im "ślepych miotów" mieści w zakresie zadania własnego gminy do zapewnienia opieki i wyłapywania zwierząt bezdomnych. Zadania tego gmina nie może przerzucić na właścicieli nieruchomości. Nadto wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z nimi może odbywać się wyłącznie na mocy odrębnej uchwały właściwej rady gminy, podjętej po uzgodnieniu i zasięgnięciu opinii wskazanych organów a nie na podstawie uchwały w sprawie zasad utrzymania czystości i porządku. Badana Uchwała został jedynie zaopiniowana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Delegacja art. 4 pkt 4 Ustawy określa jednocześnie jakiego rodzaju obowiązki mogą być nałożone na osobę utrzymującą zwierzę domowe. Mają one na celu ochronę przed zagrożeniem, uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zagrożenie jakie stwarzają zwierzęta domowe to np. możliwość pogryzienia a uciążliwość to np. hałas lub zanieczyszczenia. W zakresie tego upoważnienia nie mieści się kompetencja do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku "zapobieganiu zbędnemu rozmnażaniu psów i kotów". Rada nie może na tej podstawie regulować (limitować) liczby urodzeń zwierząt domowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonując oceny zakwestionowanych postanowień uchwały Rady Miejskiej w Z. Sąd tylko w części podzielił zasadność zarzutów Wojewody D. co do jej poprawności. Zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 4 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pierwszy z powoływanych przepisów stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z kolei przepis art. 6 powoływanej ustawy wskazuje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Oceniając sposób wykorzystania przez Radę Gminy przyznanych jej wyżej przytoczonymi przepisami kompetencji, Wojewoda D. wskazał na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się organ uchwałodawczy. Stawiane zarzuty idą w różnych kierunkach. Pierwszy zarzut sprowadza się do wskazania, iż Rada Miejska podejmując uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, nie była upoważniona do powtarzania w tym akcie przepisów ustawowych. Zdaniem Wojewody praktyka taka jest sprzeczna z § 118 Załącznika, który stanowi, ż w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie z § 137 Załącznika w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Teza powyższa jest generalnie prawdziwa i w takim tonie wypowiadało się wielokrotnie orzecznictwo sądowe. Przykładowo można jedynie wskazać np. na wyrok NSA z 25 sierpnia 1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/4), w którym podkreślono, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących( wcześniej analogiczna tezę sformułowano w niepublikowanym wyroku NSA z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95). Rozwinięcia tego stanowiska dokonano w wyroku NSA z 28 lutego 2003 r. (I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 2003/4/53), w którym stwierdzono, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Powyższe rozstrzygnięcia należy jednak odczytywać w określonym kontekście. Myśl, która została w nich wyrażona, sprowadzana winna być do tezy, iż rada gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego, nie może przytaczać in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, w ten sposób, ażeby powstawało wrażenie, iż to właśnie rada gmina podjęła przytaczane rozstrzygnięcie normatywne. Należy jednak zważyć, iż niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Nie można bowiem tracić z oczu okoliczności, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91). Dlatego też uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych zapisów ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów Wojewody D., że przytoczenie w kwestionowanym Regulaminie określonych zapisów ustawowych, czyni je nieważnymi. Sąd natomiast podzielił zarzuty Wojewody w pozostałym zakresie, w szczególności odnoszące się do swoistej "modyfikacji" i rozszerzenia zapisów ustawowych, dokonanych przez radę Miejską w omawianej uchwale. W szczególności chodzi tu o zapisy zawarte w przepisach § 2 pkt 3, § 3 ust. 3 czy w § 12, § 13 ust. 1 lit. c; § 13 ust. 3, § 16 kwestionowanej uchwały. Sąd podziela również zarzut Wojewody D., że w kwestionowanych zapisach Regulaminu Rada Miejska w sposób niedopuszczalny wkroczyła w sferę właściwą dla regulacji umownych. Chodzi tu w szczególności o przepis § 3 ust. 5 czy w § 7 ust. 2 zd. 2 i 3 uchwały. Jak już bowiem wskazano wyżej, rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, i w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu – w rozstrzyganej sprawie zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tam więc gdzie przepisy ustawy, stanowiące podstawę do stanowienia przepisów prawa miejscowego, zakreślają granice dopuszczalnej regulacji stosunków prawnych przez przepisy prawa miejscowego nie jest dopuszczalne wykraczanie poza owe granice ustawowe. Tym samym Sąd był obligowany, stosownie do zapisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wyeliminowania powyższych zapisów uchwały, z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.