II OSK 1833/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 2631/03 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z dnia [...], nr [...] (znak [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz adwokat M. Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych wraz z 22% podatkiem od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 2631/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż powyższą decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. nr [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte wskutek wniosku skarżącej, która zawiadomiła o naruszeniu przez inwestora warunków lokalizacji szklarni, zatwierdzonych decyzją Starosty Ż. o pozwoleniu na budowę szklarni typu "[...]". W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że faktyczna odległość budowanej szklarni w stosunku do granicy z działką skarżącej stanowi odstępstwo od warunków określonych decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wstrzymał prace przy budowie szklarni. Wydając decyzję z dnia [...] nakazującą inwestorowi rozbiórkę części wybudowanej szklarni - w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w następstwie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - organ I instancji uczynił to z jednodniowym opóźnieniem. Postanowienie o wstrzymaniu przedmiotowych prac zostało doręczone inwestorowi w dniu [...], a więc zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja nakazująca rozbiórkę winna zostać wydana do dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. R. zarzuciła, iż uchylenie korzystnej dla skarżącej decyzji z uzasadnieniem, że została wydana z jednodniowym opóźnieniem jest niezrozumiałe, bowiem skarżąca nie zna powodu jednodniowego zaniedbania organu przy wydawaniu decyzji. Skarżąca wniosła "o sprostowanie takiego zaniedbania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż organ prawidłowo ustalił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zobowiązany był bowiem do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części wybudowanej szklarni przed upływem terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, czyli przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia. Po upływie tego terminu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność – stosownie do art. 50 ust. 4. Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy) zostało doręczone inwestorowi w dniu [...], to organ I instancji winien był wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego do dnia [...]. Organ I instancji wydając decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę części wybudowanej szklarni w dniu [...] – z powołaniem się na przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego - działał z przekroczeniem ustawowego terminu, gdyż postanowienie o wstrzymaniu robót z mocy prawa utraciło swą ważność. Z tego względu organ II instancji słusznie uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. R., reprezentowana przez adwokata M. Z.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: - art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a tym samym kontynuację robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty Ż. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, - art. 2 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi A. R., uznając za słuszną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] i umarzającą postępowanie, akceptując tym samym negatywne konsekwencje, które ta decyzja wywołała po stronie wnoszącej skargę, będące skutkiem załatwienia sprawy przez organ po upływie ustawowego terminu jej załatwienia. 2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności: - art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepodjęcie przewidzianych przez prawo środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych na wcześniejszych etapach postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z regułą wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. W niniejszej sprawie za niedopuszczalne należy uznać zachowanie organu administracji, który bez wyraźnego powodu wydał decyzję z jednodniowym opóźnieniem. W ocenie skarżącej nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawnego jest taki stan, w którym strona postępowania administracyjnego, na skutek nieuzasadnionej zwłoki organu administracji i przekroczenia ustawowego terminu, ponosiłaby ujemne skutki i narażałaby się na uchylenie korzystnej dla niej decyzji tylko z powodu opieszałego działania organów administracji. Zaskarżony wyrok sankcjonuje w istocie stan niezgodny z prawem, gdyż doprowadza do sytuacji, w której wybudowana szklarnia nie odpowiada warunkom technicznym, jak również jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją Starosty Ż. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż Sąd pierwszej instancji nie zbadał przyczyn opóźnienia w wydaniu decyzji przez organ I instancji i nie dostrzegł, że organ administracji publicznej nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał żadnych uchybień, jakie wystąpiły na wcześniejszych etapach postępowania. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu jest wydanie stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Sąd administracyjny jest uprawniony wydać orzeczenie nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz powinien objąć zakresem orzekania również decyzję organu I instancji, jeżeli jest obarczona wadami. Zdaniem skarżącej decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 i 36 k.p.a., zaś Sąd oddalając skargę orzekł w istocie, iż wszystkie decyzje wydane w niniejszej sprawie są zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego sprowadza się do nieprawidłowego przyporządkowania określonej normy prawnej do konkretnego, prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych formach. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej nie wskazano, czy zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania przejawia się w postaci błędnej wykładni prawa czy też niewłaściwego zastosowania określonego przepisu. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p. p. s. a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stwierdzając właśnie naruszenie przepisów prawa materialnego przez organ I instancji, uznał za zasadną zaskarżoną decyzję, a więc decyzję, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. A zatem organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą decyzję organu I instancji. Z tego też względu zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd powinien objąć zakresem orzekania również decyzję organu I instancji, jeżeli jest obarczona wadami, jest chybiony. Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 2 Konstytucji RP, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Jednocześnie – jak stanowi art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, wydaje decyzję przewidzianą w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy. Taką decyzją jest m.in. decyzja nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego – wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustanowiony w przepisach Prawa budowlanego termin stanowi gwarancję zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Termin art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego określa ramy czasowe dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązywanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 tej ustawy. Jest to zatem termin, którego dochowanie pozwala na skorzystanie z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Taką funkcję spełniają przepisy prawa materialnego. Prowadzi to do wniosku, iż termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. To zaś rodzi określone skutki prawne. Uchybienie terminowi z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, niezależnie od przyczyn i "wielkości" opóźnienia, uniemożliwia - na skutek upływu czasu – skuteczne skorzystanie z instytucji prawa, dla której termin ten przewidziano tj. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie jest dopuszczalne przywrócenie terminu na podstawie art. 58 – 60 k.p.a., ani jego przedłużenie. Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się bowiem przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s.360 ). W tym stanie prawnym należy uznać, iż skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy – liczonym od dnia doręczenia tego postanowienia - nie zostanie wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 tej ustawy. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r., III RN 2/1999, OSNP 2000/9/336). A zatem trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ administracji publicznej nie może wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego po upływie ustawowego terminu tj. terminu ustanowionego w art. 50 ust. 4 tej ustawy. Prawidłowo też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skoro postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie szklarni zostało doręczone inwestorowi w dniu [...], to decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogła być wydana przez organ I instancji najpóźniej do dnia [...]. Tymczasem decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę części wybudowanej szklarni na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wydał w dniu [...], a więc z jednodniowym opóźnieniem. Nadto Sąd pierwszej instancji nie stosował, ani nie dokonywał wykładni art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Także wywołanie przez decyzję administracyjną negatywnych skutków dla jednej ze stron postępowania administracyjnego nie oznacza automatycznie, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę naruszył wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego. To zaś oznacza, iż Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sądowoadministracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W punkcie drugim sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) - orzekł o przyznaniu wynagrodzenia adwokat – M. Z. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.