II SA/Sz 1164/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2005r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] r. o nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nałożył na Spółkę A. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w [...] przy ul. [...] w kilometrze [...] po [...] stronie, w okresie od [...] r. do [...] r. i jednocześnie zobowiązał Spółkę A. do uiszczenia tej kary pieniężnej w terminie [...] dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że Spółka A. posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w [...] przy ul. [...] w kilometrze [...] po [...] stronie, w terminie do dnia [...] r. Po upływie tego terminu tablica reklamowa nie została usunięta, a zatem w okresie od [...] r. do [...] r. Spółka A. zajmował wskazany pas drogowy samowolnie, co uzasadniało wymierzenie kary w wymiarze przewidzianym w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, pełnomocnik Spółki A. złożył, w dniu [...] r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie wskazanej na wstępie decyzji i odstąpienie od wymierzania kary pieniężnej za samowolne zajęcia pasa drogowego. We wniosku tym podkreślono, że zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru samowolnego albowiem pylon reklamowy został zamontowany w [...] r. na podstawie stosownej decyzji. Z tego też względu pozostawienie wspomnianej reklamy bez aktualnego zezwolenia nie było działaniem celowym, ani nie miało na celu uniknięcia opłat. Powyższe okoliczności, w przekonaniu pełnomocnika Spółki A., uzasadniają wniosek o polubowne załatwienie sprawy poprzez uiszczenie przez wnioskodawcę opłaty za korzystanie z pasa drogowego za lata [...] - [...] wraz z należnymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu, wskazanego powyżej, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, zgodnie z przepisem art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu, zarządca wymierza karę pieniężną. Mając powyższe uregulowanie na względzie, w ocenie organu, uznać należy, że ustawodawca nałożył na zarządcę drogi obowiązek określonego postępowania w sytuacji, gdy następuje przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie żaden z przepisów ww. ustawy nie upoważnia zarządcy drogi do odstąpienia od wymierzenia kary lub wymierzenia jej w wysokości innej niż określona przepisami ustawy, a zatem, podnoszony we wniosku, brak złej woli po stronie wnioskodawcy oraz zmiany organizacyjne i strukturalne w spółce, które spowodowały, że w stosownym czasie nie wystąpiono z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym, nie stanowią w ocenie GDDKiA, okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku Spółki A. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem pełnomocnik Spółki A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji: • naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz przepisów § 8, § 10a i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) poprzez zastosowanie tych przepisów mimo ich nieobowiązywania na skutek sprzeczności z Konstytucją RP, a w rezultacie wydanie decyzji bez podstawy prawnej skutkujące jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, oraz • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8 Kpa poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie stronie możliwości udziału w postępowaniu, a także wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, naruszenie przepisu art. 107 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik Spółki A. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zarówno decyzja nr [...] z [...] r., jak i, utrzymująca ją w mocy, decyzja z [...] r. wydane zostały bez podstawy prawnej albowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, stanowiące podstawę prawną wydania obydwu tych decyzji, wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która nie spełnia podstawowych wymagań delegacji do wydawania aktów wykonawczych określonych przez normy konstytucyjne. W ocenie skarżącego, powyższa delegacja ma niewątpliwie charakter blankietowy, co stanowi wystarczającą podstawę do uznania niekonstytucyjności zarówno ww. przepisu, niezawierającego właściwych wytycznych w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak i, wydanego na podstawie wadliwego upoważnienia ustawowego, rozporządzenia. Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, pełnomocnik Spółki A. pokreślił, że okoliczność, iż organ wszczął dopiero po [...] latach, od wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na umieszczenie reklamy, postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego nie powinno, ze względów słuszności i sprawiedliwości, skutkować obciążeniem skarżącego tak wysoką kwotą kary, skoro przesłanki do wszczęcia takiego postępowania zaistniały już w dniu [...] r. Ponadto, w skardze wskazano także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa, albowiem nie wynika z niego na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że pylon reklamowy stał w pasie drogowym we wskazanym w decyzji okresie, skoro na tę okoliczność nie zostały przeprowadzone żadne dowody. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny z ważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji stanowiły, wskazane w tych rozstrzygnięciach, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uregulowania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Ust. 6 art. 40 stanowi natomiast, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczania w pasie drogowym reklam, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wysokość kar pieniężnych, w chwili wydawania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które wydane zostało na podstawie ustawowej delegacji zawartej w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. W brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 r. delegacja ta stanowiła: "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organy właściwe w tych sprawach." Pomimo tego, że przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało przez wejściem w życie ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) na Sądzie spoczywa obowiązek badania danego aktu wykonawczego, pod kątem zgodności z ustawą zasadniczą której przepisy winny być stosowane bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). W art. 92 Konstytucji RP wskazano, że "rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzeni i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu." W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, wskazana powyżej delegacja zwiera niezbędne elementy, tj. wydana została przez uprawniony organ - Radę Ministrów, która obok Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, ministrów i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w myśl uregulowań Konstytucji RP, stanowi organ uprawniony do wydawania rozporządzeń, a nadto wskazuje zakres spraw przekazanych do uregulowania organowi władzy wykonawczej. Tak więc, mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesiony w skardze zarzut niekonstytucyjności wskazanego powyżej aktu wykonawczego, nie zasługuje na uwzględnienie, a co za tym idzie, za nietrafny należy uznać także zarzut wydania zaskarżonej decyzji oraz, poprzedzającej ją, decyzji Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad bez podstawy prawnej. Także pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, w ocenie Sądu orzekającego, uznać należy za chybione. Stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie treści decyzji nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wyrażenia zgody Spółki A. na umieszczenie tablicy reklamowej w kilometrze [...], po [...] stronie, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] r. ponownie zezwalającej na umieszczenie w okresie od [...] r. do [...] r. przedmiotowego pylonu reklamowego we wskazanym powyżej miejscu oraz oświadczenia złożonego przez Spółkę A. w piśmie z dnia [...] r., w którym strona złożyła wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary i polubowne załatwienie sprawy, przyznając jednocześnie, że w okresie od [...] r. do [...] r. samowolnie zajmowała ww. pas drogowy. Tak więc, okoliczność, że sporny pylon reklamowy pozostawał w okresie wskazanym w decyzji w opisanym tam miejscu nie był, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, kwestią sporną i, w świetle posiadanych przez organ dokumentów, a także stanowiska strony, nie wymagał przeprowadzania jakichkolwiek dowodów. Jeżeli chodzi natomiast o zarzut naruszenia przez organ art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak dowodu, iż strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy lecz powyższy fakt nie uzasadnia twierdzenia, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, które, jak już wskazano powyżej, stanowiły fakty wynikające z decyzji, znajdujących się w posiadaniu Spółki A., a także oświadczenie strony, w którym nie kwestionuje ona ustaleń faktycznych, a jedynie domaga się wydania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zaistniałe uchybienie organu, polegające na nie zastosowaniu się do zasady wskazanej w art. 10 Kpa, nakazującej zapewnić stronie czynny udział w każdym stopniu postępowania, uznać należy za uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Na zakończenie wskazać należy jeszcze, że całkowicie chybiony jest także zarzut skargi, iż to na organie administrującym drogą spoczywa obowiązek weryfikowania, czy strona posiada aktualne decyzje, zezwalające na umieszczane raklami lub innych obiektów w pasie drogowym, czy też nie, bowiem to na stronie, zajmującej pas drogowy, ciąży obowiązek: uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej, uiszczenia stosownej opłaty, a także kontroli posiadanych zezwoleń i terminu ich ważności pod rygorem nałożenia kar wskazanych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W przypadkach nie stosowania się do powyższych obowiązków, mając na względzie brzmienie art. 40 ww. ustawy, nie mogą znaleźć zastosowania, wbrew twierdzeniu skargi, ani względy słuszności ani sprawiedliwości. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).