II SA/Wa 1219/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 październik 2005 r. sprawy ze skargi U.T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w związku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), przeniósł U.T. na stanowisko inspektora celnego, wraz z etatem, od dnia 4 maja 2005 r. z Izby Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej w O. W uzasadnieniu wskazał, iż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że cześć granicy polskiej, tj. granica polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka i polsko-litewska uległa zniesieniu z punktu widzenia kontroli celnej, a obecna wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym, w izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań. Zabezpieczenie realizacji obowiązków nałożonych na Służbę Celną przez Unię Europejską, polegających m.in. na zwiększeniu ilości kontroli celnych towarów na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej z Ukrainą, Białorusią i Rosją, stworzyło konieczność zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju. Po dokonaniu analizy aktualnych zadań Służby Celnej opracowana została docelowa obsada etatowa izb celnych, którą w dniu 28 października 2004 r. zatwierdził Szef Służby Celnej. W oparciu o powyższy dokument wystąpiła konieczność zwiększenia obsady etatowej izby Celnej w O., przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej Izby Celnej w R. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Wskazane powyżej względy służbowe spowodowały potrzebę przeniesienia U.T. z Izby Celnej w R. do Izby Celnej w O. na stanowisko inspektora celnego. We wniosku do Szefa Służby Celnej z dnia 30 marca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy U.T. podniosła, że jej mąż jest obywatelem [...], zatrudnionym w Urzędzie Celnym [...] wiąże go dożywotnia umowa służbowa, która uniemożliwia zmianę miejsca zamieszkania. Nadto małoletnia córka jest [...] i uczęszcza do szkoły podstawowej [...]. Wobec powyższego, w związku z przeniesieniem do Izby Celnej w O., będzie zmuszona rozstać się ze swoją najbliższą rodziną: mężem i córką. U.T. wskazała również na nierówne traktowanie funkcjonariuszy Służby Celnej w Izbie Celnej w R., pomijanie przy określaniu osób typowanych do alokacji ustaleń zawartych w Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 nr [...], powołując się na art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu – poza argumentami przytoczonymi już w decyzji pierwszoinstancyjnej – podał, iż w Izbie Celnej w R. zmniejszyła się ilość zadań do wykonywania i zgodnie z zatwierdzoną przez Szefa Służby Celnej w dniu 28 października 2004 r. obsadą docelową w Izbie tej zatrudnienie ma zostać zmniejszone o co najmniej 500 etatów. Ze względu na wzrost zadań na wschodzie kraju, tamtejsze Izby Celnej wymagają zapewnienia obsady etatowej. Te względy spowodowały potrzebę przeniesienia U.T. do pełnienia służby w Izbie Celnej w O., na tym samym stanowisku służbowym i z tym samym uposażeniem. Dyrektor Izby Celnej nie wyłączył skarżącej z procesu alokacji ze względu na jej przygotowanie i kwalifikacje. Jednocześnie organ wskazał, iż przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza określa art. 19 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości: kobiety w ciąży oraz funkcjonariusza samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Przedstawione przez U.T. okoliczności nie stanowią przeszkody prawnej do przeniesienia funkcjonariusza celnego. Zwrócił uwagę, że wyrażenie zgody na mianowanie do służby celnej, co w konsekwencji prowadzi do powstania stosunku służbowego, oprócz szczególnych uprawnień przyznanych funkcjonariuszowi celnemu nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia w każdym czasie funkcjonariusza celnego na czas określony lub na stałe, o ile wystąpią potrzeby służbowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U.T. wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu przy określaniu osób podlegających alokacji Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. i niewyznaczenie do alokacji osób zgodnie z kolejnością określoną w Protokole w pkt III, pominiecie osób spełniających kryteria określone w pkt III.1-III.6, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o przeniesieniu jej osoby do innej Izby Celnej; 2) Naruszenie przepisu art. 2, 18, 32, 47, 71 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie oraz poprzez zagrożenie rodziny skarżącej rozpadem; 3) Naruszenie przepisów art. 6-8 k.p.a., poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa; 4) Naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazywała również, iż jest funkcjonariuszem w Służbie Celnej od 16 lat i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywała konkretne osoby podlegające alokacji przed nią, jednak kwestia ta została pominięta w uzasadnieniu decyzji. Wskazywała również szczegółowo na swoją sytuację rodzinną. W odpowiedzi na skargę Szef Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W uzupełnieniu dodał, iż powołany przez skarżącą Protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej z dnia 30 września 2003 r., jest dokumentem pomocniczym, ustalającym jedynie kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji. Określone w tym protokole zasady wyłączania z procesu przenoszenia nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego, należy bowiem zauważyć, iż w końcowej części protokołu, po postanowieniach odnoszących się do trybu postępowania, wprowadzono zapis umożliwiający zmianę przyjętych zasad o treści: "Określone powyżej zasady mogą uleć modyfikacji uwzględniającej specyfikę danej Izby Celnej, pod warunkiem uzgodnienia z zakładową organizacją związkową." Umieszczenie zatem skarżącej na liście osób przeznaczonych do alokacji, liście uzgodnionej z organizacją związkową, świadczy o rezygnacji zasad regulujących wyłączanie funkcjonariuszy celnych z procesu alokacji. Protokół uzgodnień nie stoi w sprzeczności z prawnymi przesłankami do dokonania przeniesienia służbowego, które skarżąca spełniała na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Jednocześnie podniósł, iż w decyzji wydanej w wyniku wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Służby Celnej nie odniósł się do niektórych okoliczności sprawy. Jednak, zdaniem organu, brak odniesienia się do niektórych zarzutów skarżącej nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem przedstawione przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie stanowiłyby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczyły okoliczności niebędących okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Na poparcie tych twierdzeń wskazują unormowania art. 78 k.p.a., które stanowią, iż przeprowadzenie dowodu należy uwzględniać, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W świetle natomiast treści art. 19 i art. 43 ustawy o Służbie Celnej, pominięte okoliczności, na które powoływała się skarżąca nie miały znaczenia dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpoznając skargę U.T. pod tym kątem Sąd nie stwierdził, aby Szef Służby Celnej, podejmujący zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim miałoby to istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną przeniesienia służbowego skarżącej stanowił przepis art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, przewidujący możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego z ważnych względów służbowych do innej miejscowości. Z użytego w tym przepisie sformułowania "można przenieść" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Do oceny Szefa Służby Celnej należało zatem podjęcie decyzji o przeniesieniu służbowym skarżącej do innej miejscowości lub pozostawienie jej na dotychczasowym stanowisku. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z treści tego przepisu wynika również, że musi być spełniona przesłanka umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości, a mianowicie muszą przemawiać za tym "ważne względy służbowe". W rozpatrywanej sprawie tymi ważnymi względami były zmiany strukturalne i etatowe w izbach celnych. Niewątpliwie ta zasadnicza przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie jest władny kwestionować tego rodzaju zmian pod względem ich zasadności i celowości, jak również ingerować w prowadzoną przez Szefa Służby Celnej politykę kadrową związaną z efektywnym przeprowadzaniem kontroli celnej. Skoro przeniesienie służbowe skarżącej wynikało z rzeczywistego zmniejszenia etatowego w jednostce, w której pełniła ona służbę celną, to była podstawa do zastosowania przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kryterium według którego skarżąca wytypowana została do przeniesienia służbowego, ustalone zostało przez kierownictwo Służby Celnej z Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca według uzgodnionych kryteriów została wytypowana do – jak to określa organ – alokacji. Bezspornym jest również, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącej do innej miejscowości, wymienione w art. 19 powołanej ustawy o Służbie Celnej. W ocenie Sądu, nie nastąpiło także naruszenie przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji. Szef Służby Celnej przestrzegał zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Wreszcie w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli zatem Szef Służby Celnej wykazał w należyty sposób spełnienie przesłanek z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji o przeniesieniu służbowym, zarówno co do przepisu prawa materialnego, jak również przepisu postępowania administracyjnego, w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.