I SA/Wa 1606/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi [...] "U." w W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu 3. zasądza na rzecz [...] "U." w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziła, że odwołanie [...] "U." w W. z dnia 6 kwietnia 2004 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. [...] U. nie była ani stroną, ani uczestnikiem tego postępowania. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. została doręczona stronom uczestniczącym w tym postępowaniu w dniu 9 marca 2004 r., co wynika z potwierdzeń odbioru tej decyzji. Dnia 6 kwietnia 2004 r.[...] "U." wniosła do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. (listem poleconym nadanym w dniu 8 kwietnia 2004 r.). W jego uzasadnieniu wyjaśniła, że o decyzji dowiedziała się w dniu 5 kwietnia 2004 r. i zakwestionowała zasadność i prawidłowość skomunalizowania nieruchomości objętej wspomnianą wyżej decyzją Wojewody [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa badając w pierwszej kolejności przesłanki formalne odwołania stwierdziła, powołując się na stanowisko doktryny w tej sprawie, że stronie (podmiotowi uważającemu się za stronę), która jak [...] "U." nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, nie wystąpiła o przywrócenie jej terminu do skutecznego wniesienia odwołania i o decyzji dowiedziała się po upływie 14 dni od jej doręczenia innym stronom, nie przysługuje już odwołanie. Jednocześnie z uwagi na alternatywne wystąpienie odwołującej się [...] "U." o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, organ odwoławczy poinformował, że właściwym organem w sprawie ewentualnego wznowienia jest nie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa lecz Wojewoda [...]. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowiła stwierdzić, że odwołanie [...] "U." w W. z dnia 6 kwietnia 2004 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie to stało się podstawą wniesienia przez [...] "U." skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżąca [...] "U." wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo, oraz interes prawny skarżącego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Równocześnie wyjaśniła, że Wojewoda [...] nieprawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oraz prawa własności budowli, budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, przez przedsiębiorstwo państwowe [...] "U." w W. Ponieważ organem założycielskim [...] "U." w W. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. był Minister Przemysłu i Handlu, który na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcję organu założycielskiego pełnią wojewodowie, przekazał nadzór nad przedsiębiorstwem Wojewodzie [...] , decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji, doręczonej skarżącej [...] "U." w W. przy piśmie z dnia 1 kwietnia 2004 r., strona skarżąca wniosła środek odwoławczy, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego powołanego jako podstawa prawna decyzji Wojewody [...], stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Alternatywnie U. wnosiła o potraktowanie pisma odwołującego się od decyzji Wojewody [...] jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, na wypadek uznania jej za stronę postępowania. Takie sformułowanie środka odwoławczego było podyktowane ostrożnością strony skarżącej wynikającą z tego, że w analogicznej sytuacji, w wyroku z dnia 10 maja 2001 r. sygn.akt: I SA 2595/99 (LEX nr 54752) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że "państwowa osoba prawna, spełniająca przesłanki do uwłaszczenia z dniem 5 grudnia 1990 r. na nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie komunalizacyjne mające na celu potwierdzenie przejście prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę, nie ma w tym postępowaniu legitymacji strony." W tej sytuacji strona skarżąca uznała, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżonym postanowieniem, wydanym z naruszeniem przepisów prawa, wbrew oczywistemu interesowi prawnemu U. w W., którą dotykają bezpośrednio skutki decyzji komunalizacyjnej ze względu na zawieszone postępowanie administracyjne w kwestii jej uwłaszczenia, pozbawiła skarżącą możliwości wzruszenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej powołane. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 129 §2 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie przez stronę ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot i czy zachowany został przewidziany przepisami termin. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych kpa i wniosek ten zostanie uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchybił tym obowiązkom, naruszając w ten sposób przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w ogóle nie zbadała czy składającej odwołanie [...] "U." w W. przysługuje przymiot strony. Wydając postanowienie stwierdzające, że złożone odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonym w art. 129 §2 kpa, organ ten bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego tę kwestię przyjął, że podmiotowi uważającemu się za stronę przysługują prawa strony. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie strony, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, organ II instancji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 3 kpa. Ponadto wyjaśnić należy, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 §1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.). Sam fakt przesłania konkretnemu podmiotowi przez organ administracyjny decyzji, która nie została mu uprzednio doręczona, nie może mieć bezpośredniego wpływu na istnienie przymiotu strony tego podmiotu, ani na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera on biegu tego terminu dla tego podmiotu. W sytuacji w której organ nie doręczył konkretnemu podmiotowi - będącemu jednak w rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego - ani nie ogłosił decyzji, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy jednak tylko strony pozbawionej udziału w postępowaniu i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania. Szukanie obrony interesu strony przez instytucję przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapewniłoby stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym, które ma ograniczony zakres postępowania dowodowego. Oznacza to, że termin z art. 129 kpa dotyczący wniesienia odwołania odnosi się zatem tylko do osób będących stronami postępowania administracyjnego, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy osób, które nie mają przymiotu strony, nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzji nie doręczono. Ponadto z akt sprawy wynika, że odwołanie [...] "U." w W. z dnia 6 kwietnia 2004 r. zawierało także wnioski dotyczące podjęcia przez odpowiednie organy innych postępowań administracyjnych w przedstawionej sprawie. Zgodnie zaś z treścią art. 65 §1 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z akt sprawy nie wynika by organ II instancji zastosował się do przywołanego wyżej, ustawowego obowiązku i wydał odpowiednie postanowienie, wyjaśniając uprzednio wątpliwości dotyczące żądań [...] "U." w W. zawartych w odwołaniu, a sprowadzających się do ustalenia czy podmiot ten wnosił (alternatywnie) o wznowienie postępowania administracyjnego, czy de facto chodziło mu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej (jak to wyjaśnił w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2004 r.). Wyjaśnienie tej kwestii było niezbędne do określenia organu właściwego do przekazania przedstawionej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.