II SA/Gd 2696/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 3 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2001 r., nr [...]. Decyzją z dnia 9 października 2001r., nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 98 ust. 3, w związku z art. 98 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz art. 104 § 1-2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miasta odmówił ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą współwłasność G. C., W. S., R. S. i E. M., położoną w G. przy ul. [...], stanowiącą wydzielone geodezyjnie działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1401 m2 (obręb J., KW Nr [...]). W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 7 kwietnia 1998 r. Nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...], obręb J, nr jednostki rejestrowej [...], KW Nr [...] w taki sposób, że z działki nr [...] powstały między innymi działki nr [...] i [...], które zostały przeznaczone na cele komunikacyjne. Podział opracowano zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia 28 maja 1988 r. (Dz. Urz. woj. G. Nr 21 poz. 150). W ocenie organu zgodnie z art. 98 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne do których zalicza się drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, za odszkodowaniem uzgodnionym między zainteresowanymi stronami. Jeżeli nie dochodzi do uzgodnienia stanowiska i podpisania stosownego protokółu, odszkodowanie ustala Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ I instancji wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę usługowo - mieszkaniową, zaś działka nr [...] pod ulicę lokalną. Ponadto organ poinformował, że uzyskał również informacje, że w jw działki objęte wnioskiem stanowią wydzielony pas drogowy, który nie został zakwalifikowany do kategorii dróg publicznych - gminnych. Zgodnie z art.7 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71 poz.838) do dróg gminnych zalicza się "drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych". Jednocześnie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy ustala, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje "w drodze uchwały rady gminy". Natomiast drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności dotyczy to dróg na przykład w osiedlach mieszkaniowych są drogami wewnętrznymi. Zdaniem organu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r., gdzie warunkiem koniecznym do ustalenia wysokości odszkodowania jest zaliczenie danej drogi do drogi publicznej nie można administracyjnie ustalić jego wysokości, w trybie i na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. S., G. C., R. S. i E. M., twierdząc, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje im odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odwołanie złożył również Zarząd Miasta G., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia w/w działek pod drogi. Decyzją z dnia 3 października 2002r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy wskazane również przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 października 2001r. Organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie, zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzji podziałowej nie znalazł się zapis o zaliczeniu działek nr [...] i nr [...] do kategorii dróg publicznych. Rada Miasta G. nie podjęła w tej materii stosownej uchwały. Wobec powyższego, przedmiotowe działki nie mogą zostać uznane za drogę publiczną, a jedynie drogę wewnętrzną. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż działki nr [...] i nr [...] stały się własnością gminy, co ujawnione zostało w KW Nr [...], a nie zostało ustalone odszkodowanie według zasad obowiązujących do dnia 15 lutego 2000 roku. W ocenie organu, stosownie do przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, iż na podstawie cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 roku, gdzie warunkiem koniecznym do ustalenia odszkodowania jest zaliczenie danej drogi do drogi publicznej, nie jest możliwe administracyjne ustalenie wysokości odszkodowania w stosunku do przedmiotowej działki, w trybie i na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wyjaśnił , iż ustawodawca w noweli z dnia 7 stycznia 2000 roku (Dz. U. z 2000 roku, Nr 6) wyraźnie zaznaczył, iż jedynie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państw za stosownym odszkodowaniem. Oznacza to, iż nie wszystkie drogi powstałe w wyniku podziału nieruchomości staną się własnością odpowiednich podmiotów z mocy prawa i za odszkodowaniem, a jedynie te, którym nadany został przymiot drogi publicznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasta , wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż organ II instancji błędnie przyjął, że nie podjęcie przez Radę Miasta uchwały o zaliczeniu jako publicznych dróg gminnych działek gruntu, które przeszły na jej własność uniemożliwia ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie administracyjne dot. ustalenia odszkodowania nie zostało zakończone decyzją do dnia 15.II.2000 r. tj. do dnia wejścia w życie, a obowiązującego w dacie orzekania art. 98 ust. 3 w/w ustawy. Art. 233 ustawy stanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną prowadzi się na podstawie jej przepisów. Strona skarżąca zarzucając błędną wykładnię prawa podnosi, że postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją o podziale nieruchomości przed zmianą art. 98 ust. l ustawy i prawo własności Gminy zostało ujawnione w KW prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Oznacza to, zdaniem strony skarżącej, niemożliwość zastosowania art. 233 ustawy, który ma zastosowanie do postępowań wszczętych a nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie zmienionego art. 98 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności kontrolowanego aktu nie jest ograniczone do zawartych w skardze zarzutów i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarga została uwzględniona z uwagi na naruszenie przez orzekające organy przepisów art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany wyżej artykuł w § 1 pkt. 1 stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron takim stosunku prawny, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Inną z podstaw wyłączenia jest zawarta wart. 24 § 1 pkt. 4 kpa, która nakazuje wyłączenie pracownika oddziału w postępowaniu w sytuacji gdy jest lub był przedstawicielem jednej ze stron. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że właścicielem wydzielonych na cele komunikacyjne działek nr [...] i [...] jest Gmina Miasta G. a jej prawo własności wpisane zostało do księgi wieczystej. Przejście własności wydzielonego na cele komunikacyjne gruntu na rzecz gminy nastąpiło z mocy prawa z dniem, w którym decyzja z dnia 7 kwietnia 1998r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stała się ostateczna. Wypłata odszkodowania poprzednim właścicielom jest już tylko konsekwencją przejęcia nieruchomości i postępowania którego stroną jest gmina. Wynika to z treści art. 98 ust. 3 (in fine) , który stanowi, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia odszkodowania między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, "odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest starosta. W rozważanym przypadku wobec nie wyodrębnienia struktur powiatowych prezydent miasta (czyli organ gminy) wykonuje zadania starosty. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, podobnie jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA z 2003r, nr 4, poz.115) w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że jeżeli gmina (właściciel nieruchomości), jest stroną postępowania to rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że nie wyodrębnienie struktur powiatowych powoduje, (jak to ma miejsce w rozważanym przypadku), iż prezydent miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie. W konkluzji stwierdzić należy, że w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone na cele komunikacyjne z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, które przeszły na własność gminy Miasta G. prezydent jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W rozważanej sytuacji znajdą odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 kpa. Z wskazanych w uzasadnieniu przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § pkt 3 kpa orzekł jak w sentencji wyroku.