II SA/Ka 1673/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie : NSA Zofia Borowicz NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza pożarnictwa stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. [...] r., nr [...]. W podaniu z dnia [...] r. J. R. domagał się wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go z dniem [...] r. ze służby jako "dekretowego funkcjonariusza pożarnictwa". W uzasadnieniu podał, iż brak tejże decyzji uniemożliwia mu stosowne procedowanie, podczas gdy - jak wynika z treści uzyskanego w tej dacie świadectwa pracy stosunek służbowy ustał w tym dniu. Postanowieniem z dnia [...] r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G., powołując się na przepis art. 126 k.p.a. i bliżej niesprecyzowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu rozwiązywania jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz znoszenia stanowisk funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz.U. Nr 78, poz. 395), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Stanowisko swe uzasadnił faktem zachowania przez wnioskodawcę ciągłości służby, mimo zmiany stanu prawnego spowodowanego wejściem w życie z dniem l stycznia 1992 r. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zm.). Do tej pory pełnił on bowiem służbę jako funkcjonariusz pożarnictwa i na dalszą służbę wyraził zgodę. Przeto z mocy prawa stał się strażakiem PSP. Wydanie świadectwa pracy za poprzedni okres było jedynie czynnością techniczną. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, niepodobna było wydać decyzji zwalniającej wnioskodawcę ze służby. W zażaleniu J. R. domagał się stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia tegoż postanowienia, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 129 ust. l i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, §§ l pkt 1, 2 pkt 1, 3 pkt 3 zarządzenia nr 34 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1992 r. w sprawie świadectw służby i opinii funkcjonariuszy pożarnictwa, §§ 8 i 9 zarządzenia nr 23 tegoż ministra z dnia 24 marca 1976 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłaty nagród jubileuszowych i dodatków za wysługę lat funkcjonariuszy pożarnictwa oraz art. l pkt 2, art. 28 ust.1, art.32 ust.1, art.36 ust. l i art. 48 dekretu z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa. Nadto wyeksponował zarzuty naruszenia prawa procesowego, a to art. art. 7, 8, 9, 11, 6l§3, 77, 80, 81, 89, 107 w związku z art.104 k.p.a. W uzasadnieniu zwalczał pogląd organu, jakoby w okolicznościach sprawy wydanie żądanej decyzji było niemożliwe. Powołał się przy tym na treść motywów podania z dnia [...] r. Zaskarżonym postanowieniem, opartym o przepisy m.in. art.123 i art.124 k.p.a. oraz art.129 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji podzielił bowiem ustalenia i rozważania poczynione przez Komendanta Miejskiego PSP. Konkludując doszedł do przekonania, że odwołujący się, będący funkcjonariuszem pożarnictwa pod rządami dekretu z dnia 27 grudnia 1974 r., który wyraził zgodę na dalszą służbę, stał się z mocy cytowanego powyżej przepisu ustawy z 24 sierpnia 1991 r., strażakiem Państwowej Straży Pożarnej. Nie został zatem zwolniony ze służby, a jego stosunek służbowy uległ przekształceniu z mocy prawa. Dlatego przedmiotowe żądanie nie mogło zostać uwzględnione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu zapadłych w sprawie postanowień. Zarzucił im rażące naruszenie przepisów postępowania, a to: art. art. 7, 8, 9, 11, 61 § 3, 77, 80, 81, 89, 124 § 2 i 126 k.p.a., a nadto rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to m.in. art.129 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. W obszernym uzasadnieniu umotywował powyższe zarzuty, naprowadzając na dotychczasowe twierdzenia i przedstawił przebieg swej służby oraz scharakteryzował istotę licznych postępowań przezeń inicjowanych. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art. 97 § 1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie godzi się zwrócić uwagę, że wedle treści art. l cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. W myśl przepisu art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne albo postanowienia nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje albo postanowienia nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 § 1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu. Wreszcie z mocy art.135 tej ustawy stosują przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku od aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie administracyjnej postanowień w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec istotnej wadliwości proceduralnej, wyczerpującej przesłankę rażącego naruszenia prawa. Stosownie do treści art.61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie objęte obecną kontrolą zostało wywołane podaniem skarżącego z dnia [...] r., a zatem zostało wszczęte na wniosek. Jak głosi art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Brzmienie ostatnio przywołanego przepisu wskazuje - w pewnym uproszczeniu - iż w takiej sytuacji postępowanie zostaje wszczęte poprzez złożenie podania. Jeżeli tak, to organy administracyjne obowiązane są do jego prowadzenia i zakończenia. Niedopuszczalne jest więc odmówienie wszczęcia, skoro postępowanie zostało już zainicjowane przed właściwym organem, przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji. Taki stan rzeczy bez wątpienia bowiem skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego (tak Barbara Adamiak w: Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str. 357-358). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte co najwyżej w sprawach, w których brak jednego z powyższych elementów oraz, gdy dane uprawnienie bądź obowiązek wynika wyraźnie z przepisu prawa, bądź gdy jej zakres nie należy do drogi administracyjnej. W takim wypadku rzeczą organu, do którego wpłynie podanie, jest pisemne zawiadomienie o tym strony (tak Andrzej Matan w: Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Zakamycze 2005, t. 1, str. 582). Chociaż pojawił się pogląd, wedle którego w sytuacji, gdy podanie pochodzi od osoby nieuprawnionej, postępowanie należy umorzyć (tak Barbara Adamiak w cytowanym wyżej komentarzu, str. 352). Nie budzi przy tym sporu fakt, iż podanie nie prowadzące do wszczęcia postępowania na wniosek może stanowić sygnał dla wszczęcia postępowania z urzędu, chyba że ustawa jednoznacznie się ku ten sprzeciwia. Utrwalony jest też pogląd orzecznictwa, wedle którego w pozostałych przypadkach, tj. gdy spełnione zostały przytoczone przesłanki, organ nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie to jest bezzasadne z przyczyn merytorycznych lub formalnych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 903/88, Gazeta Prawnicza nr 2, str. 8). Niniejsze postępowanie należy do tej ostatniej kategorii, bo zostało wszczęte na wniosek w rozstrzyganej decyzyjnie indywidualnej sprawie, w której jest to możliwe, przez uprawnioną osobę, przed właściwym organem. Przeto rzeczą organów wypowiadających się w sprawie było merytoryczne rozpatrzenie żądania skarżącego i wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia. W razie braku podstaw do uwzględnienia żądania należało merytorycznie odmówić wydania decyzji, bo umorzenie postępowania nie wydaje się poprawne. W takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania wypełnia znamię rażącego naruszenia prawa z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż narusza zasadę skargowości (tak też Barbara Adamiak w cytowanym komentarzu, str. 356). Niezależnie od tego wypadnie dodać, że zastrzeżenia budzi forma zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Na tę okoliczność co prawda brak jest stosownego przepisu, a kwestia ta wywołuje wątpliwości w doktrynie i judykaturze, albowiem - poza przypadkami uregulowanymi w przepisach dotyczących wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Jendakowoż Sąd w obecnym składzie przychyla się do poglądu, iż rozstrzygając o prawach jednostki odmowa wszczęcia (inaczej niż samo wszczęcie) postępowania winna przybrać formę decyzji. Ponadto postanowienia wydawane są w sprawach już wszczętych, a w procedurze administracyjnej funkcjonuje domniemanie załatwiania spraw w drodze decyzji. Toteż i z tego powodu zapadłe postanowienia okazały się wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważał także, czy kwestionowanych rozstrzygnięć, z uwagi zwłaszcza na wyczerpanie elementów właściwych dla decyzji, nie dałoby się potraktować jako decyzji odmawiających uwzględnienia żądania skarżącego, błędnie nazwanych postanowieniami. Nabrał wszak przekonania, iż z uwagi na treść osnowy wskazującej na brak merytorycznego rozpatrzenia oraz z uwagi na powołaną podstawę prawną w zakresie przepisów postępowania (zresztą równie błędną), w której zamieszczono przepisy art.126 k.p.a. traktującego o odpowiednim stosowaniu przepisów o decyzjach do postanowień (organ pierwszej instancji) oraz art.123 i art.124 k.p.a. dotyczących wymogów, jakie powinno spełniać postanowienie (organ drugiej instancji), zabieg ten okazałby się chybiony. Zatem ze względu na rażące naruszenie przepisów postępowania zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rzeczą właściwego organu będzie zatem merytoryczne rozpatrzenie żądania skarżącego i wydanie stosownej treści decyzji wraz z pouczeniem o środkach zaskarżenia. Co mając na uwadze, na zasadzie art.145 §1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaczepionych postanowień odstąpiono od wyrzeczenia w trybie art.152 tej ustawy.