I SA/Wa 1401/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego I. K. kwotę 80 (osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] odmawiającą I. K. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Z ustaleń organu wynika, że ppor. I. K. funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] października 1995 r. Do dnia [...] lutego 2004 r. pełnił służbę w [...] Placówce [...] w T., gdzie pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 6 lutego 2004 r. zakupił lokal mieszkalny położony w B. przy ul. [...]. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] z dniem [...] marca 2004 r. wymieniony funkcjonariusz został przeniesiony do pełnienia służby do [...] Straży Granicznej w D. W dniu 4 marca 2004 r. I. K. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na kupno spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Do wniosku dołączył kserokopię umowy sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] sporządzonej w formie aktu notarialnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił I. K. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wnioskodawca w dniu [...] marca 2004 r. nie spełniał warunków do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej, bowiem B. w stosunku do miejscowości D. jest miejscowością inną niż pobliska, gdyż czas dojazdu pomiędzy tymi miejscowościami tam i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami lub środkami transportu Straży Granicznej przekracza w obie strony 2 godziny. Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1399 ze zm.) w art. 92 ust. 1 gwarantuje funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub miejscowości pobliskiej. W przypadku zaś, gdy funkcjonariusz nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i nie posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, może na podstawie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu mieszkalnego. Ponadto w złożonym piśmie z dnia 22 marca 2004 r. zainteresowany oświadczył, że do tego dnia nie otrzymał rozkazu personalnego o przeniesieniu do innej jednostki organizacyjnej. Powyższa okoliczność nastąpiła z winy niedopełnienia przez funkcjonariusza obowiązku powiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania. Rozkaz personalny został zainteresowanemu skutecznie doręczony w dniu 26 marca 2004 r., od którego wnioskodawca nie odwołał się w ustawowym terminie, a więc wywołuje on skutki prawne z dniem 1 marca 2004 r. Ponadto w chwili składania wniosku o pomoc finansową funkcjonariusz miał świadomość o przeniesieniu do innej jednostki organizacyjnej, ponieważ jako miejsce pełnienia służby wskazał [...] Straży Granicznej w D. I. K. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę i przyznanie pomocy finansowej. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Wg. odwołującego się uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej powstaje z dniem zrealizowania celu na jaki pomoc jest przeznaczona, tj. z dniem zakupu lokalu mieszkalnego. Tak więc termin złożenia wniosku czy dzień wydania decyzji nie powoduje utraty uprawnień nabytych przed dniem złożenia wniosku. Skoro zatem zakupił mieszkanie w miejscowości, która w dacie nabycia lokalu była miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby, to pomimo przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej posiada prawo do uzyskania pomocy finansowej na lokal, który obecnie nie znajduje się w miejscowości pobliskiej. Rozpoznawszy odwołanie Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 92 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Staży Granicznej stanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 tej ustawy lub przyznania pomocy finansowej na jego uzyskanie w sytuacji, gdy nie otrzymał on lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o jego przydziale – art. 98 ust. 1 ustawy. Szczegółowe warunki przyznawania tego świadczenia określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892). Wbrew temu co twierdzi strona w odwołaniu, prawo do lokalu mieszkalnego, a tym samym do pomocy finansowej na jego uzyskanie, powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza do służby stałej. Natomiast realizacja uprawnienia do pomocy finansowej, zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenie, następuje na wniosek funkcjonariusza, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez składającego lub jego małżonka o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jak wynika z zamieszczonego w rozporządzeniu spisu wymaganych przy złożeniu wniosku dokumentów, przyznanie pomocy nie zawsze musi być poprzedzone zrealizowaniem celu świadczenia, a wiec uzyskaniem lokalu mieszkalnego. Jest ono bowiem również przyznawane na budowę lokalu lub domu albo na kupno mieszkania po przedstawieniu umowy przedwstępnej. Tak więc pogląd I. K., iż uprawnienie do pomocy finansowej powstaje z dniem zrealizowania celu, na jaki jest ona przeznaczona, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest, zdaniem organu, termin złożenia wniosku i data wydania decyzji administracyjnej. Organ ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy w dacie wydania decyzji, a wysokość pomocy finansowej oblicza się, w myśl § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wg uprawnień funkcjonariusza i członków jego rodziny na dzień złożenia wniosku. Nie ma natomiast znaczenia prawnego okoliczność, że w dacie zakupu lokalu Ireneusz Kurowski nie wiedział, iż zostanie przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości. Powołany przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2000 r., sygn. akt I SA 124/00, w którym stwierdzono, że spełnienie warunków zawartego w art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ww. ustawy należy oceniać nie na dzień wydania decyzji lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochłodzona pomoc finansowa, dotyczy innego stanu faktycznego i nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Odmowa przyznania stronie pomocy finansowej wynika z faktu, iż uzyskany lokal mieszkalny nie znajduje się w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, na co zwrócono uwagę w decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego też organ ten nie miał możliwości przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. K. domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego organ nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, ponieważ nigdy nie otrzymał on lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokal mieszkalny w B. przy ul. [...] zakupił w dniu 6 lutego 2004 r. będąc zatrudnionym w [...] w T.. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2004 r. został ze skutkiem od dnia 1 marca 2004 r. przeniesiony do [...] w D., miejscowości nie będącej miejscowością pobliską w stosunku do miejsca zamieszkania. Organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę, że w dniu zakupu mieszkania w B. zatrudniony był w [...] T., a miejscowość ta w stosunku do B., zgodnie z art. 92 ustawy o Straży Granicznej, jest miejscowością pobliską, w związku z czym pomoc finansowa powinna być mu przyznana. Skarżący ponadto podniósł, że skoro przepisy prawa materialnego nie wskazują na termin złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, to dopóki roszczenie to nie przedawni się, dopóty może być skutecznie dochodzone. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, prawo do przedmiotowego uposażenia powstało przed dniem przeniesienia go do [...] w D. i powinno to uprawnienie być mu przyznane. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, co następuje. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Podstawą rozpoznania wniosku I. K. z dnia 4 marca 2004 r. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu nabycia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego są przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1399 ze zm.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 tej ustawy funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Szczegółowe zasady przyznawania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszalnego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892). Na podstawie § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się na wniosek funkcjonariusza, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Powołane rozporządzenie w § 2 ust. 2 wprowadza ograniczenia w zakresie przyznania pomocy finansowej stanowiąc, że pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 99 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej. Wymienione przepisy zakreślają ramy ustaleń faktycznych, niezbędnych dla uwzględnienia lub oddalenia wniosku I. K. z dnia 4 marca 2004 r. o przyznanie pomocy finansowej. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że I. K. do dnia 29 lutego 2004 r. pełnił służbę w Granicznej [...] w T., która to miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 92 ustawy o Straży Granicznej w stosunku do B., miejscowości zamieszkania funkcjonariusza. Umową sprzedaży z dnia 6 lutego 2004 r., zawartą w formie aktu notarialnego repertorium nr [...], I. K. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego położonego w B. W dniu 4 marca 2004 r. złożył Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej wniosek o przyznanie pomocy finansowej w związku z zakupem lokalu mieszkalnego. Rozkazem personalnym doręczonym wymienionemu funkcjonariuszowi w dniu 26 marca 2004 r., I. K. został przeniesiony z mocą od 1 marca 2004 r. do [...] Straży Granicznej w D., która to miejscowość nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca zamieszkania funkcjonariusza – B. Zatem dla oceny czy wymienionemu funkcjonariuszowi w przedstawionym stanie faktycznym przysługuje przedmiotowa pomoc finansowa podstawowe znaczenie ma ustalenie, kiedy skarżący nabywa prawo do tego świadczenia i w związku z jaką czynnością prawną powstaje po stronie organu obowiązek przyznania funkcjonariuszowi tego świadczenia. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawo do lokalu mieszkalnego, a tym samym do pomocy finansowej na jego uzyskanie, powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza do służby stałej – art. 92 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast pomoc finansowa może być przyznana tylko funkcjonariuszowi, któremu przysługiwało prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 98 powołanej ustawy. Kierując się wykładnią celowościową należało stwierdzić, że użyte w tym przepisie określenie "przysługuje pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność" należy traktować jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Cel ten, w sprawie niniejszej, został osiągnięty z dniem zawarcia umowy sprzedaży przenoszącej na skarżącego prawo własności lokalu mieszkalnego i na ten dzień organy były obowiązane dokonać oceny czy zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 98 oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 99 ww. ustawy. Dlatego też złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej w terminie późniejszym niż dzień przeniesienia służbowego do innej miejscowości nie może stanowić przeszkody do realizacji przedmiotowego uprawnienia. Trafnie skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2000 r., sygn. akt I SA 124/00 (opublikowany ONSA 2001/2/90), w którym została wyrażona teza, że spełnienie warunku zawartego w art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o straży granicznej należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochłodzona pomoc finansowa. Wyrok ten, choć dotyczy innego stanu faktycznego, co do istoty ma zastosowanie w sprawie niniejszej. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, co powoduje ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 152 tej ustawy orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.