II SA/Łd 436/05

Dnia 17 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant referent-stażysta Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i zmianę sposobu użytkowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...]z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i G. K. pozwolenie na przebudowę budynku gospodarczego na zakład odlewniczy klamek aluminiowych we wsi W. nr [...] gm. N. na działce nr [...]. Organ ustalił, że w dniu [...]T. i J. K., właściciele nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], na której przewidziano przebudowę budynku gospodarczego, złożyli wniosek o wznowienie postępowania o pozwolenie na tę przebudowę, stwierdzając iż mimo że przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu, nie brali w nim udziału. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Starosta Powiatu [...] wznowił postępowanie. Decyzją z dnia [...]Nr [...] Starosta [...] po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na zakład odlewniczy klamek aluminiowych. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowy zakład nie powoduje uciążliwości przekraczającej granice nieruchomości inwestora, dlatego właściciele działki sąsiadującej T. K. i J.K. nie posiadają przymiotu strony. Na potwierdzenie powyższego, organ ten powołał się na postanowienia: Starosty [...] z dnia [...] oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] o odstąpieniu od konieczności sporządzania raportu oddziaływania zakładu na środowisko, a także na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] uzgadniającą pozytywnie i bez zastrzeżeń projekt budowlany przebudowy budynku gospodarczego na zakład produkcji klamek aluminiowych oraz decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2004 roku Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. i J.K. W uzasadnieniu odwołania podali, że organ administracji nie wskazał według jakich konkretnie przepisów ustalił obszar oddziaływania zakładu, pozbawiając tym samym odwołujących się przymiotu strony. Ponadto odwołujący stwierdzili, że nie została przeprowadzona kontrola natężenia uciążliwości na ich działkę. Starosta ponadto nie uwzględnił wyników badań hałasu Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 23 sierpnia 2004 roku stwierdzających przekroczenie norm hałasu, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto odwołujący wyjaśnili, że zakład pracuje w systemie ciągłym – trzyzmianowym oraz odczuwalny jest zapach topionego metalu i palonej farby. Wojewoda [...], opisaną wyżej, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ odwoławczy stwierdził, że dotyczą one działającego już zakładu, a zgodnie z art. 83 prawa budowlanego sprawy związane z użytkowaniem obiektu nie należą do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej i nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...], a następnie badał, czy wnioskującym przysługuje przymiot strony. Podzielił również stanowisko organu I instancji, że działka skarżących nie leży w obszarze oddziaływania obiektu podnosząc dodatkowo, iż "Informacja ekologiczna" będąca podstawą i załącznikiem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] stwierdzała, że "oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu Inwestora". Organ wyjaśnił, że informacja ta została sporządzona przez mgr E. S. – biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie poprzedzające udzielenie pozwolenia na budowę. Organ II instancji podsumował, iż organ I instancji prawidłowo odmówił uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż wnioskującym nie przysługuje przymiot strony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i T. K. W skardze podnieśli, że organy administracyjne nie uwzględniły podnoszonych przez nich argumentów dotyczących przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Dla skarżących nie jest zrozumiałe dlaczego organy zastosowały na ich niekorzyść art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zwłaszcza że w odwołaniu do Wojewody załączyli pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska potwierdzające fakt przekraczania hałasu poza teren działki inwestora. Wobec tego nieprawdziwe są twierdzenia organów, że nieruchomość skarżących znajduje się poza obszarem oddziaływania. Skarżący podali, że załączone przez inwestora do wniosku o warunki zabudowy i o pozwolenie na budowę opracowanie ekologiczne Akademickiego Ośrodka Naukowo-Technicznego na podstawie którego swoją opinię wydał Powiatowy Inspektor Sanitarny, nie zawierały żadnej oceny wpływu emisji hałasu na sąsiednią działkę, a ocena tej emisji nie była poparta żadnymi wyliczeniami. W opracowaniu tym, w ocenie skarżących, nie udowodniono braku uciążliwości dla najbliższego otoczenia wywołanego hałasem i wibracjami spowodowanymi pracą maszyn, a jedynie w jednym zdaniu zawarto opis pracy wentylatorów. W związku z powyższym skarżący uważają, że dokumenty na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe i nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący wyjaśnili, że Starostwo przy podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę jak i przy wznowieniu postępowania nie dokonało rzetelnej analizy złożonej dokumentacji, czym naruszone zostały przepisy art. 77 § 1 kpa. Zdaniem skarżących argumentacja Wojewody iż zarzuty przedstawione przez skarżących dotyczą już funkcjonującego zakładu jest nielogiczna, bowiem taki sposób rozumowania prowadziłby do legalizowania decyzji niezgodnej z prawem. Skarżący stwierdzili także, że decyzja Wojewody pomija fakt wydania decyzji przez Starostwo po wznowieniu postępowania, bez uwzględnienia istotnego dla sprawy użytkowania obiektu na 3 zmiany. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem organ administracji nie wykazał na czym i w oparciu o jakie przepisy i normy został określony obszar oddziaływania zakładu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wykonywania administracji publicznej oznacza sądową kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej ( § 2 ). Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przy czym Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), co oznacza, iż każde naruszenie prawa jest obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy jest podnoszone przez strony. Przeprowadzając kontrolę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. W ocenie T.K. i J. K. przedmiotowa inwestycja oddziałuje ujemnie na ich nieruchomość poprzez emisję hałasu i zapachu, co jest równoznaczne z naruszeniem ich interesu prawnego. Organy administracji stoją natomiast na stanowisku, że zakres oddziaływania zakładu produkcji klamek aluminiowych zamyka się w granicach działki inwestora. Wobec tego, w ocenie organów skarżącym nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i nie ma zatem podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Na poparcie swojego stanowiska organy prowadzące postępowanie powołały się na postanowienie Starosty [...] z dnia [...], postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] o odstąpieniu od konieczności sporządzania raportu oddziaływania zakładu na środowisko i zdrowie oraz na "informację ekologiczną" sporządzoną przez biegłego MOŚZNiL E. S. stwierdzającą jednoznacznie, że "oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestora". Organ I instancji powołał się ponadto na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], w której organ ten uzgadnia pozytywnie i bez zastrzeżeń projekt budowlany przebudowy budynku gospodarczego na zakład produkcji klamek aluminiowych. W ocenie organów administracji powyższe dokumenty uzgadniające świadczą o tym, że inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w prawie budowlanym i właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a po jej zakończeniu i przeprowadzeniu czynności kontrolnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakładu. Sąd nie ma jednak sposobności skontrolowania zasadności twierdzeń organów wobec niezałączenia do akt administracyjnych żadnego z wymienionych dokumentów. Powyższe oznacza, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei przepis art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w niekompletnym czy w pełni nie rozpatrzonym materiale dowodowym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób zgodny z art. 77 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99 lex nr 54171). Brak w aktach sprawy szeregu dalszych dokumentów na które powołują się organy administracji w uzasadnieniach decyzji tj.: - wniosku T.K. i J. K. z dnia [...] o wznowienie postępowania, - decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], - postanowienia Starosty Powiatu [...] znak: [...] z dnia [...]o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...], - decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...] znak:[...] umarzającej wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...], - postanowienia Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] o wznowieniu postępowania, - bliżej nieokreślonego przez organ administracji postanowienia Gminy N., które uprawomocniło się dnia 30 stycznia 2004 roku, uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem czynności organów dokonanych w toku postępowania w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Ponadto dokonując analizy akt sprawy, w zakresie w jakim zostały przedstawione, Sąd doszedł do przekonania, iż organy prowadzące sprawę nie ustaliły w sposób niewątpliwy jaki jest zakres oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią. Mimo, że w sposób jednoznaczny, ale w ocenie Sądu, arbitralny wypowiedziały się o braku takiego oddziaływania, bez należytego rozważenia i odniesienia się do zarzutów skarżących i co za tym idzie bez bezspornego wyjaśnienia ich interesu prawnego w sprawie. Zwłaszcza, że opinia biegłego na którą się powoływały organy obu instancji, jako na podstawę wydania pozwolenia na budowę, nie została w żadnym zakresie poddana ich ocenie wbrew wymogowi art. 80 kpa, a przynajmniej nie wynika to akt sprawy. Natomiast powszechnie w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy ani w zakresie konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego (M. Jaśkowska A. Wróbel Komentarz, Zakamycze 2000, s. 492 ). Tak więc właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego konsekwencji prawnych winno lec u podstaw czynności wyjaśniających organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec tego, że akta administracyjne nadesłane do sądu zawierają jedynie przebieg postępowania w sprawie począwszy od decyzji Wójta Gminy N. z dnia 3 listopada 2004 r. o odmowie wznowienia postępowania i nie zawierają dowodów, na które powołuje się organ wywodząc z nich istotne dla wyniku sprawy ustalenia, Sąd nie ma możliwości skontrolowania prawidłowości wydanych orzeczeń. Organ administracji nie wykazał więc, iż podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też by w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Naruszył tym przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał w trybie art. 152 powołanej ustawy.