II SA/Po 1791/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędziaNSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia funkcjonariusza straży pożarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w J. z dnia [...] października 2002 r. nr [...], w części nie uznającej roszczenie, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej kwotę 300 ( trzystu ) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 2415 ( dwa tysiące czterysta piętnaście ) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w zakresie wysokości uznanego przez organ roszczenia. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Stankowski /-/ M.Dybowski JF Decyzją z dnia [...] września 2002r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w J. wydaną w przedmiocie zwolnienia G. M. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem [...].09.2002 r. Pismem z dnia [...].10.2002r. G. M. wezwała Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w J. (dalej Komendant Powiatowy PSP) do zapłaty kwoty 33.849,52 zł tytułem wyrównania uposażenia w związku z powierzeniem jej obowiązków głównej księgowej za cały okres służby. W odpowiedzi pismem z dnia [...].10.2002 r. wskazany organ uznał roszczenie do kwoty 20.379,70 zł., proponując zapłatę tej kwoty w dwóch ratach, do 30.03.2003 r. i 30.06.2003 r., pomniejszonych o odpisy z tytułu należnego podatku oraz obowiązkowe składki na ubezpieczenie. Uznając roszczenie w zakresie żądania wypłaty uposażenia obliczonego wg stawek obowiązujących dla głównej księgowej Komendant Powiatowy PSP wyjaśnił, iż wysokość należnego uposażenia ustalono z uwzględnieniem 3-letniego okresu przedawnienia roszczenia od 1.04.1999r. do 23.10.1999r. oraz potrącając wysokość wypłacanego stronie przez okres od 24.10.1999r. dodatku służbowego. Komendant Powiatowy wyjaśnił, iż dodatek ten jest składnikiem uposażenia o charakterze uznaniowym, przyznawanym przez przełożonego, stąd może zostać ustalony w wysokości symbolicznej złotówki. W przypadku strony dodatek służbowy został ustalony w wyższej wysokości, organ uznał bowiem, iż stanowi on wystarczający ekwiwalent za rodzaj powierzonych obowiązków osobie, która ma na niewielki staż, kwalifikacje oraz małe doświadczenie zawodowe. Komendant Powiatowy wyjaśnił, że gdyby strona otrzymywała uposażenie grupy głównej księgowej, to dodatek służbowy ustaliłby w minimalnej wysokości 1 zł. Pozwem z dnia [...]grudnia 2001 r. G. M. wystąpiła do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w J. o zasądzenie na jej rzecz od Komendanta Powiatowego PSP w J. kwoty 22.260,89 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności tytułem wyrównania wynagrodzenia w związku z powierzeniem jej obowiązków głównej księgowej. W uzasadnieniu pozwu G. M. wyjaśniła, iż pismem z dnia [...].03.1999r. została przez pozwanego mianowana na stanowisko p.o. głównej księgowej i obowiązki te wykonywała od dnia 1.04.1999r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. 2.09.2002r. Wyjaśniła również, iż w okresie tym otrzymywała niższe uposażenie, ustalone wg grup dla stopni strażackich, w jej przypadku stażysty, sekcyjnego, technika, a nie wg faktycznie zajmowanego stanowiska głównej księgowej. Wskazując, iż w wyniku takiego działania należne jej uposażenie wraz z nagrodami rocznymi oraz kwotami na zagospodarowanie zostało zaniżone łącznie o kwotę 33.849,52 zł, G. M. do pozwu załączyła szczegółowe zestawienia otrzymanego oraz należnego uposażenia za lata 1999-2002. Uznając zarzut przedawnienia roszczenia co do kwoty 4.805,72 zł za okres od 1.04.1999r. do dnia doręczenia organowi wezwania do zapłaty oraz uwzględniając dokonaną wpłatę kwoty 6.782,91 zł, G. M. wystąpiła o zapłatę kwoty 22.260,89 zł wraz z odsetkami od dnia wymagalności, który w przypadku wypłaty uposażeń w Komendzie Powiatowej w J. następował w dniu 10-go każdego miesiąca. W odpowiedzi na pozew Komendant Powiatowy PSP podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie powództwa w całości, w tym także w zakresie żądania wypłacenia odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w J. z dnia [...] 03.2003r. Sąd ten uznał swą niewłaściwość, przekazując sprawę do rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej . Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] znak [...]Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej (dalej Komendant Wojewódzki PSP) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego PSP w J. Uznając, iż pismo tego organu z dnia [...].10.2002 r. zawiera rozstrzygnięcie w sprawie, Komendant Wojewódzki PSP rozpatrzył przekazaną przez Sąd sprawę w trybie odwoławczym. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ w całości podzielił argumentację przyjętą przez organ I instancji odnośnie ustalenia kwoty należnego wyrównania do uposażenia oraz odmowy wypłaty odsetek, dodatkowo wskazując, iż zmienna wysokość wypłacanego G. M. dodatku służbowego świadczy o uwzględnianiu za każdym razem stopnia obciążenia powierzonymi obowiązkami głównej księgowej. Komendant Wojewódzki nie podzielił argumentacji strony dotyczącej żądania wypłaty wynagrodzeń w ich wysokości brutto wskazując, że począwszy od 1.01.1999r. istnieje obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, w tym z tytułu wyrównania uposażenia. W skardze na to rozstrzygnięcie G. M. wniosła o uchylenie obu orzeczeń, zarzucając organom rozstrzygającym w sprawie naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 86, 87, 90 i 110 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1230) oraz §5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21.07.1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 94 poz. 575 ze zm.) poprzez pozbawienie skarżącej dodatku służbowego z mocą wsteczną i potrącenie wcześniej wypłaconego dodatku z należnego uposażenia oraz przez odmowę zapłaty należnych odsetek za zwłokę w płatności należnego uposażenia, jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 86 i 87 wskazanej ustawy dodatek służbowy jest częścią stałą uposażenia strażaka, a jego wysokość wynikała z wcześniejszych decyzji Komendanta Powiatowego PSP, które to okoliczności organy rozstrzygające w sprawie pominęły. Zdaniem autora skargi również treść §5 rozporządzenia z dnia 21.07.1997r. pozwala uznać, iż potencjalnie wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od kategorii zaszeregowania, co w przypadku dużej różnicy pomiędzy otrzymywanym przez skarżącą uposażeniem, a należnym wskazuje, że skarżąca otrzymywałaby znacznie wyższy dodatek od faktycznie przyznanego. Zdaniem skarżącej nie ma prawnej możliwości zmiany wysokości dodatku z mocą wsteczną, stąd postępowanie organów narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Wskazując na treść art. 110 ustawy o PSP skarżąca wyjaśniła, iż potrącenie z uposażenia strażaka jest możliwe wyłącznie w oparciu o wskazane w tym przepisie tytuły, co w jej przypadku nie wystąpiło. Żądając wypłaty należnego uposażenia w jego wysokości brutto oraz zasądzenia odsetek skarżąca podniosła, iż organ nie ma uprawnienia do potrącenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, a obowiązek zapłaty odsetek wynika z pozostawania przez organ w zwłoce w związku z wypłacaniem uposażenia w zbyt niskiej wysokości. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.01.1995 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu, akcentując w szczególności uznaniowy charakter dodatku służbowego, którego wysokość ustalana jest z uwzględnieniem kwalifikacji, stażu i doświadczenia zawodowego funkcjonariusza. Polemizując z prawem do żądania odsetek od niewypłaconego uposażenia organ wyjaśnił, iż w regulacjach prawnych dotyczących funkcjonariuszy PSP brak podstaw do dochodzenia odsetek za opóźnienie wypłaty uposażenia (nie ma przepisu pozytywnego jak i przepisu odsyłającego do kodeksu cywilnego), powołując w tym miejscu orzecznictwo Sądu Najwyższego: postanowienie z dnia 17.01.1997 r. sygn. I PKN 66/96 oraz uchwała z dnia 26.05.1995 r. sygn. I PZP 13/95. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w okresie od 1.04.1999r. do 23.10.2002r. uposażenie skarżącej jako funkcjonariusza PSP ustalane było w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1230 ze zm.), w szczególności art. 91 ust. 1, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W odniesieniu do skarżącej okolicznością taką było powierzenie jej obowiązków głównej księgowej, lecz w ślad za tym nie ustalono wysokości uposażenia wg grupy obowiązującej dla tego stanowiska (09), przyznano bowiem grupę uposażenia 18 - wg stanowiska technika. Zgodnie z art. 86 uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, a zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy strażacy otrzymują dodatki do uposażenia, w tym dodatek za stopień oraz dodatek służbowy. Zgodnie §5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21.07.1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 94 poz. 575 ze zm.) strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Oznacza to, iż podstawę naliczenia dodatku służbowego nie może stanowić jakieś inne wynagrodzenie niż to, które funkcjonariusz otrzymuje, zgodnie z jego zaszeregowaniem. Tym samym w przypadku skarżącej podstawy tej nie mogło stanowić uposażenie otrzymywane na innym stanowisku, niż stanowisko technika. W konsekwencji otrzymywany przez skarżącą dodatek służbowy uznać należy za przyznany w związku z przyznaną jej grupą zaszeregowania - dla stanowiska technika. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji właściwi w sprawie Komendanci PSP wyjaśnili, iż gdyby skarżącej nie powierzono obowiązków głównej księgowej, to otrzymałaby dodatek służbowy w symbolicznej wysokości 1 zł, stąd uwzględniając właśnie taką wysokość dodatku, Komendant Powiatowy PSP dokonał potrącenia przyznanego wyrównania uposażenia głównej księgowej o kwoty wypłaconych w badanym okresie dodatków służbowych. Uwzględniając treść §5 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym o wysokości dodatku służbowego przyznawanego strażakowi decyduje przełożony uprawniony do mianowania lub powołani, a nadto wyżej przedstawioną wykładnię §5 ust. 4 tego rozporządzenia uznać należy, iż dokonane przez organ potrącenie z przyznanego skarżącej uposażenia głównej księgowej jest pozbawione podstawy prawnej, jak również narusza zasadę praw nabytych. W ocenie Sądu odrzucenie tej argumentacji byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby z §5 powołanego rozporządzenia dało się wyprowadzić wniosek, że dodatek służbowy nie jest związany z uposażeniem otrzymywanym wg kategorii zaszeregowania. Jednocześnie zważyć należy, iż działanie Komendanta Powiatowego PSP w J., który zatrudniając skarżącą jako technika powierzył jej obowiązki głównej księgowej i jednocześnie nie przyznał jej z tego tytułu należnego uposażenia lecz uposażenie właściwe dla stanowiska technika, może zostać odczytane jako mające na celu przeznaczenie niższej kwoty na wynagrodzenie dla osoby wykonującej te obowiązki. Tym samym podejmując w opisanych warunkach decyzję o powierzeniu skarżącej obowiązków głównej księgowej Komendant Powiatowy PSP działał na własne ryzyko i ujemnymi konsekwencjami tego działania nie może obciążać osoby, która przez okres czterech lat wykonywała powierzone jej obowiązki, w zaufaniu do swojego zwierzchnika. Zważyć należy, że w badanym przypadku różnicy w wysokości uposażenia nie rekompensowało przyznanie skarżącej wyższego dodatku służbowego, co wynika z analizy przedstawionych przez nią zestawień oraz informacji zawartej w decyzji I instancji (pismo z dnia 30.10.2002r.). Oceniając samo działanie Komendanta Powiatowego PSP w tej sprawie nie można zaakceptować dowolnego i z mocą wsteczną kształtowania przez ten organ poszczególnych składników uposażenia skarżącej, w szczególności wstecznego zaliczania przyznanego dodatku służbowego na poczet należnego uposażenia głównej księgowej, w części należnego uposażenia zasadniczego. Takie potrącenie mogłoby zostać zaakceptowane wyłącznie w ramach tego samego składnika uposażenia funkcjonariusza, a więc w ramach dodatku służbowego. W tym aspekcie wypłacony dodatek służbowy ma charakter swoistego odszkodowania za otrzymywanie bezprawnie zaniżonego uposażenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki PSP argumentował, iż zróżnicowana wysokość przyznawanego skarżącej dodatku służbowego dowodzi, że organ uwzględniał stopień obciążenia skarżącej powierzonymi obowiązkami głównej księgowej, przyznając wyższy dodatek w miesiącach, w których pracy miała więcej. Argumentacja ta w ocenie Sądu jest chybiona i przeczy samej istocie kształtowania wysokości dodatków służbowych. Zgodnie z § 5 ust 2 powołanego rozporządzenia wysokość dodatku służbowego jest uzależniona w szczególności od takich okoliczności, jak: dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i stopnia odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe, stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, gospodarności oraz dbałości o powierzony sprzęt i urządzenia, posiadanego wykształcenia ogólnego i kwalifikacji zawodowych, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji specjalistycznych (uprawnień, znajomości języków obcych), przydatnych na zajmowanym stanowisku, stopnia służbowego. Tym samym na wysokość przyznanego dodatku służbowego wpływa ocena kwalifikacji funkcjonariusza oraz ocena wyników uzyskiwanych w służbie. Dodatek służbowy może być podwyższony w związku z powierzeniem nowych lub dodatkowych zadań, a także za wzorową służbę jako formę szczególnego wyróżnienia (por. wyrok NSA z dnia 4.12.2001 r. sygn. akt II SA 641/01). W ocenie Sądu dodatku nie można natomiast różnicować w zależności od stopnia obciążenia pracą wykonywaną w ramach powierzonych obowiązków. W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut skargi dotyczący rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek za zwłokę od dnia wymagalności należnego uposażenia, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w uzasadnieniu skargi. Bezsporne jest, że skarżącej nie wypłacono terminowo należnego uposażenia właściwego dla stanowiska głównej księgowej. Wyżej powołana ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w jej brzmieniu obwiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji nie przewidywała prawa do odsetek z tytułu nieterminowego wypłacania należnych funkcjonariuszowi świadczeń, jak również nie odsyłała do przepisów kodeksu cywilnego. Zarówno w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.07.2000 r. sygn. akt SK 12/99, jak i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.03.2001r. sygn OPS 17/00 podkreślono, że sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Uchwała ta została wydana na tle skargi funkcjonariusza Służby Więziennej, ale w jej uzasadnieniu Sąd odniósł rozważania do innych służb mundurowych, do których zalicza się także funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Uwzględniając stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku, iż w zakresie pojęcia sprawy cywilnej mogą mieścić się roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi akt administracyjny, w tym także odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń, stwierdzić należy, że żądanie wypłaty odsetek jest zasadne. Zważyć jednakże należy, że organ administracji publicznej może rozstrzygać sprawę w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy wynika ona z przepisów w sposób wyraźny lub dorozumiany. W świetle powyższego uznać należy, iż przesądzenie w zaskarżonej decyzji o żądanych przez stronę skarżącą odsetkach nie znajduje podstawy prawnej w przepisach regulujących służbę funkcjonariuszy Straży Pożarnej. Obowiązek zapłaty odsetek wynika z przepisów prawa cywilnego, art. 481 k.c. Reasumując, sprawa o wypłatę odsetek ma charakter sprawy cywilnoprawnej, której rozpatrzenie może odbyć się wyłącznie na drodze cywilnej. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny w ramach niniejszego postępowania nie jest władny przyznać wnioskowanych odsetek, sąd ten dokonuje bowiem wyłącznie oceny legalności zaskarżonej decyzji, a tą odmówiono ich przyznania i wypłaty. W tym zakresie skarżącej przysługuje prawo ponownego wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego - sądu pracy, jeżeli w zakreślonym przez nią terminie Komendant Powiatowy PSP w J. nie uwzględni jej żądania, z którym uprzednio strona zdecyduje się wystąpić. Za chybione uznać natomiast należy żądanie skarżącej dotyczące wypłaty wyrównania uposażenia w jego wysokości brutto, z pominięciem potrącenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W tym zakresie Sąd podzielił argumentację przyjętą w zaskarżonych decyzjach, uwzględniając obowiązujące przepisy ustawy z dnia 13.12.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU. Nr 137 poz. 887 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. W świetle powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego PSP w J. z dnia [...]10.2002 r. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §18 ust. 1 pkt 1a) w zw. z §6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). W sprawie zastosowano art. 152 tej ustawy, uznając że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w zakresie, w jakim uznano roszczenie skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę Komendant Powiatowy PSP w J. uwzględni wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, ustalając skarżącej wysokość wyrównania do uposażenia bez potrącenia wypłaconych dodatków służbowych. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski jf