VII SA/Wa 1608/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2001r., nakazującej G. L. rozbiórkę samowolnie rozpoczętej rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 4,30m x 11,20m i nadbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 12,60m x 11,20m na działce położnej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż ponownie rozpatrując sprawę w związku z uchyleniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jego decyzji z dnia [...] lutego 2004r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującej rozbiórkę, przeprowadził rozprawę administracyjną w celu ustalenia daty dokonania rozbudowy budynku mieszkalnego. We wniesionym odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę inwestor wskazał bowiem, że budynek rozbudował o powierzchnię o wym. 4,30m x 11,20m jego ojciec w 1994 r. Roboty te wykonał bez uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie przyznał, iż w 2001 r. rozpoczął, także bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane związane z nadbudową tegoż budynku. W czasie postępowania przesłuchano siedmiu świadków wskazanych przez inwestora. Z ich zeznań wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego wykonana została przez B. L. (ojca G. L.) w 1994r. W czasie przeprowadzonych oględzin ustalono, iż jest to budynek parterowy, murowany o wymiarach 4,20m x 11,07m częściowo podpiwniczony, bez osadzonej stolarki okiennej. Powyższe ustalenia w ocenie organu wskazują, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001r. nakazująca G. L. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, rozbiórkę rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż przepis ten nie mógł być podstawą wydania decyzji w stosunku do obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego przed 1 stycznia 1995r. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. B. Zakwestionowała ustalenia organu dotyczące daty wykonanej rozbudowy budynku. Wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w czasie pierwszej wizji w terenie dokonanej w dniu 25 maja 2001r. ustalił, iż inwestor G. L. wiosną 2000r. przystąpił do rozbudowy budynku mieszkalnego, a następnie w maju 2001r. rozpoczął nadbudowę budynku. Zeznania świadków są zdaniem skarżącej niewiarygodne. Nadto osoby składające zeznania są spokrewnione z inwestorem i "związane emocjonalnie z rodziną G. L." Decyzją z dnia [...] września 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, w odniesieniu do stawianych zarzutów, organ wyjaśnił, iż przesłuchani przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego świadkowie przed złożeniem zeznań zostali uprzedzeni o grożącej im odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, co zostało potwierdzone złożonym podpisem. Dopiero stwierdzenie przez sąd, iż świadkowie składali fałszywe zeznania stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W pozostałym zakresie organ, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w pełni podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji. Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. i odnosiła się do całego obiektu budowlanego tj. rozbudowy i nadbudowy. Ustalenie, iż rozbudowa obiektu nastąpiła w 1994r. oznacza, iż w tym wypadku powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., które przewidywały możliwość zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu. W związku z tym organ I instancji prawidłowo uznał, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła B. B. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi, iż nie odniósł się do argumentacji zawartej w pierwszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2004r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Powtórzyła zarzuty dotyczące braku wiarygodności świadków i braku przeprowadzenia przez organ innych dowodów na okoliczność ustalenia daty rozbudowy budynku. W pozostałym zakresie zarzuty dotyczyły decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu oraz bezczynności organu w wyegzekwowaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art.. 7,art. 77 i art. 80 – mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwie. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem zaistnienia kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony, przy czym organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji decyzji. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa i rozwiniętą w art. 77 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z dana sprawą aby ustalić rzeczywisty jej stan pozwalający na zastosowanie właściwej normy prawa materialnego. Organ winien z urzędu określić jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie dowody te przeprowadzić. Stwierdzając nieważność decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2001r., nakazującej G. L. rozbiórkę samowolnie rozpoczętej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego organy przyjęły, iż wydanie decyzji w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z dn. 7,07,1994 ( Dz. u. Nr 89, poz. 414 z póz. zm.) w stosunku do całego obiektu objętego rozbudową i nadbudową stanowi rażące naruszenie prawa. Dokonując takiej oceny organy nadzoru oparły się wyłącznie na zeznaniach świadków złożonych podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej w dn. 23 czerwca 2004r. Zeznania te pozostają w sprzeczności z twierdzeniami skarżącej, która konsekwentnie wyjaśnia, iż rozbudowa i nadbudowa zrealizowana została przez inwestora w 2000 i 2001r. Organ nie dając wiary tym wyjaśnieniom z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, w szczególności nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom skarżącej. Wobec tych sprzecznych ustaleń organ zobowiązany był przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe np. powołać biegłego, w celu ustalenia daty wykonanej rozbudowy budynku przez inwestora. Dopiero bezsporne ustalenie daty wykonania rozbudowy pozwoli na prawidłową ocenę kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nawet jeżeli przyjąć, że ustalenia organów dotyczące daty rozbudowy przedmiotowego budynku są prawidłowe i decyzja w tym zakresie wydana została z rażącym naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego, to nakazywała ona także rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy tegoż budynku. Z akt sprawy niespornie wynika, że w 2000r. G. L. dokonał przebudowy poddasza, zmiany pokrycia dachu oraz adaptacji strychu na cele mieszkaniowe bez wymaganego pozwolenia. Tych ustaleń nie kwestionuje sam inwestor. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] odnosi się do całego obiektu budowlanego tj. nadbudowy i rozbudowy. Zdaniem Sądu ustalenie, iż nadbudowa budynku nastąpiła w 2001r. oznacza, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w części dotyczącej nakazania rozbiórki nadbudowy przedmiotowego obiektu jest prawidłowa. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć celowość stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Jest to uzasadnione celem i funkcją przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., który służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie jest jedynie w części dotknięte tego rodzaju wadliwością, to brak byłoby zarówno prawnych, jak i racjonalnych podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego także zgodnej z prawem części rozstrzygnięcia ( np. wyrok SN z 23.01.2003r., III RW 1/02 nie publ.). W orzecznictwie NSA prezentowana jest konsekwentnie zasada, że brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości oraz, że wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności sprowadzać się powinno jedynie do tej jej części, która z uwagi na niezgodność z prawem nie może funkcjonować w obrocie prawnym( por. wyr NSA z dnia 21 stycznia 1988r., sygn. akt IVSA 859/87, publ.: ONSA 1990 2-3 poz. 25). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, 77, 107 § 3 Kpa. Z wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r.,Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 cytowanej ustawy orzeczono jak w pkt drugim wyroku.