IV SA/Wa 1451/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku "G." S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, przewidzianej do realizacji w Z., przy ul. [...], na działce ew. nr [...] z obr. [...] – utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze podało, że decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000r., wydaną na wniosek "G." S.A., Burmistrz Miasta Z. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, przewidzianej do realizacji w Z., przy ul. [...], na działce ew. nr [...] z obr. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność powyższej decyzji ostatecznej po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne pozostawało w sprzeczności z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Wnioskiem z dnia 26 października 2004 roku "G." S.A. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że w przedmiotowej sprawie istniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne, gdyż "realizacja inwestycji polegająca na wybudowaniu na podstawie prawomocnych decyzji trzech budynków mieszkalnych (wydanych na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy), ustanowienie odrębnej własności lokali mieszkalnych i użytkowych oraz przeniesienie ich własności na rzecz osób trzecich, co zostało ujawnione w księgach wieczystych, wywołało nieodwracalne skutki prawne, które nie mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego". W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że dla określenia, czy badana decyzja Burmistrza Miasta Z., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, istotne znaczenie miał stan prawny obowiązujący w dniu wydania tejże decyzji, tj. w dniu [...] sierpnia 2000 roku. W tej dacie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). W myśl art. tej 7 ustawy - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Przepis taki ma charakter powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy, i ewentualne naruszenie jego postanowień może stanowić - przynajmniej co do zasady - przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było stwierdzenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź też - w przypadku braku takiego planu - z przepisami szczególnymi. Okoliczność ta znalazła odzwierciedlenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z powyższego przepisu wynika, iż kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miały ustalenia obowiązującego dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), obowiązującego w dniu wydania decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2000 roku , działka o nr ew. [...] z obr. [...], której to powyższa decyzja dotyczy, położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...]. Ustalenia planu dla tego obszaru są następujące: tereny istniejących baz i składów do adaptacji Analiza treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala, zdaniem Kolegium, na uznanie, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej w dacie wydania badanej decyzji nie była możliwa realizacja inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, albowiem inwestycja ta nie jest związana z funkcją tego terenu ("teren istniejących baz i składów do adaptacji"). Powyższe oznacza, iż przedmiotowa decyzja, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionej inwestycji, została wydana z rażącym naruszeniem ustaleń obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji - zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - skutkuje jej nieważnością. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że będąca przedmiotem badania w trybie nadzoru decyzja ostateczna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem na jej podstawie nie dokonano żadnych czynności cywilnoprawnych; decyzja ta stanowiła tylko podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego. To nie na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku zawierane były umowy sprzedaży lokali mieszkalnych w zrealizowanych na podstawie uzyskanej następnie zgody na budowę budynkach. Organ nadzoru przyznał, iż badana decyzja ostateczna była pierwszym elementem łańcucha przyczynowo-skutkowego, który doprowadził do zawarcia umów sprzedaży lokali mieszkalnych, jednakże – zdaniem organu - fakt ten jest niewystarczający do uznania, że zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianej przez art. 156 § 2 k.p.a. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł "G." S.A. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej lub o stwierdzenie nieważności tych decyzji. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ zdaniem strony skarżącej, wbrew ustaleniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istnieje i istniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2000r. w postaci powstania nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż realizacja inwestycji polegająca na wybudowaniu na podstawie prawomocnych decyzji trzech budynków mieszkalnych (wydanych na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy), ustanowienie odrębnej własności lokali mieszkalnych i użytkowych oraz przeniesienie ich własności na rzecz osób trzecich, co zostało ujawnione w księgach wieczystych, wywołało nieodwracalne skutki prawne, które nie mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonej decyzji tj. ocena czy decyzja ta nie narusza prawa materialnego oraz czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w takim właśnie zakresie Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W sprawie niniejszej niesporne jest, że badana w trybie nadzoru przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja Burmistrza Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, przewidzianej do realizacji w Z., przy ul. [...], na działce ew. nr [...] z obr. [...] – wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe wynika z faktu, że przedmiotowa decyzja, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionej inwestycji, została wydana wbrew ustaleniom obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestią sporną jest, czy będąca przedmiotem badania w trybie nadzoru decyzja ostateczna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Za typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych uznać należy sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 r. ISA 1406/86 ONSA 1987/2 poz. 81). W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że nie powodują nieodwracalnych skutków prawnych zarówno wykonanie inwestycji (niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1999 r. IV SA 2144/97), jak i wykonanie decyzji nakazującej rozbiórką obiektu budowlanego (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r sygn. III AZP 4/92 publ. OSNC 1992 nr 12/211). Zdaniem Sądu będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium decyzja ostateczna o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem na jej podstawie nie dokonano żadnych czynności cywilnoprawnych; decyzja ta stanowiła tylko podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, to nie na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku zawierane były umowy sprzedaży lokali mieszkalnych w zrealizowanych na podstawie uzyskanej następnie zgody na budowę budynkach. Badana decyzja ostateczna była wstępnym (formalnym) elementem procesu inwestycyjnego, którego wynikiem było wybudowanie budynków. Zawarcia natomiast umów sprzedaży lokali mieszkalnych w tych budynkach, nie może zdaniem Sądu być uznane za skutek prawny wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skutkiem prawnym tej decyzji było jedynie uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowlanego. Okoliczność ta jest jednak niewystarczająca do uznania, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ nadzoru instytucji przewidzianej przez art. 156 § 2 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.