II OSK 158/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Krystyna Borkowska Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1459/03 w sprawie ze skargi W. i L. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 158/06 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 18 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. i L. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2003 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 48 w związku z art. 49 ust. 2 i art. 52 ustawy Prawo budowlane, nakazał W. i L. B. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr 233/3 we wsi T. W motywach decyzji organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż strona nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, to zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zastosowanie znajduje art. 48 tejże ustawy. Organ wskazał, iż budynek gospodarczy został wybudowany w roku 1997 bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji przywołał decyzję z dnia [...] października 2002 roku, mocą której Starosta P. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. W. i L. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia oraz wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 roku Wojewoda Wielkopolski odmówił jednak przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku Starosta P. odmówił uchylenia rozstrzygnięcia własnego z dnia [...] października 2002 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Po rozpoznaniu odwołania W. i L. B. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 roku, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w dniu [...] czerwca 2003 roku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. Oddalając skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż organy administracyjne w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd wskazał, iż zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy art. 49 ust. 2 i art. 48 ustawy Prawo budowlane, w świetle których na właścicielu budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - jeśli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów planu zagospodarowania przestrzennego - spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Dopiero w przypadku nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nakazuje rozbiórkę budynku. W niniejszej sprawie w chwili orzekania o nakazie rozbiórki funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Starosty P. z dnia [...] października 2002 roku o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, jak również orzeczenia organów wydane w wyniku wszczęcia postępowania w celu wzruszenia decyzji. Trafnie zatem, zdaniem Sądu I instancji, organy administracji uznały, iż istniały podstawy do zastosowania art. 48 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Jak wynika z motywów wyroku, Sąd I instancji miał również na uwadze fakt, iż wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 roku o sygn. akt II SA/Po oddalona została skarga W. i L. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2003 roku, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2003 roku odmawiającą uchylenia decyzji własnej o odmowie pozwolenia na użytkowanie. W skardze kasacyjnej wniesionej przez W. i L. B., reprezentowanych przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. w szczególności art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, w brzmieniu na dzień 22 maja 2002 roku, przez błędną wykładnię. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, iż zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane było przedwczesne, gdyż skarżący złożyli ponowny wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Zdaniem strony skarżącej organ administracji, z uwagi na specyfikę całej sprawy, nie dokonał należytej oceny sytuacji. Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż orzeczony w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane nakaz rozbiórki jest najdalej idącą w ramach ustawy Prawo budowlane sankcją prawną, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. Konsekwencją błędnej wykładni art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest jego przedwczesne zastosowanie. Powołując takie zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej, przytoczone podstawy kasacyjne nie zasługują jednakże na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Powołanie się jedynie na zarzut naruszenia prawa materialnego, skutkuje uznaniem, że stan faktyczny w sprawie został przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu w sposób prawidłowy. Wskazać jednak należy, że mimo tak skonstruowanego środka odwoławczego, autor skargi kasacyjnej kwestionuje treść przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Świadczą o tym w sposób niewątpliwy zawarte w motywach skargi sformułowania, iż "organ nie dokonał należytej oceny sytuacji", "nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006 nr 1, poz. 9), a także zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wskazywanej ustawy, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden z wyżej wymienionych przepisów nie został jednak w skardze kasacyjnej powołany. Skarżący zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię. W tej sytuacji ocenie Sądu II instancji może podlegać jedynie kwestia właściwego zrozumienia treści wskazanego w skardze przepisu, z pominięciem innych, choćby nawet były one stosowane przez Sąd I instancji. Formułując zarzut błędnej wykładni określonej normy prawnej nie wystarczy tylko powołanie się na konkretny przepis prawa, ale zarzut naruszenia tego przepisu musi zostać we właściwy sposób uzasadniony. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym w jego przekonaniu polega błędna wykładnia art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał jedynie, że skutkiem błędnej wykładni jest przedwczesne zastosowanie tego przepisu, w szczególności w sytuacji, gdy został złożony ponowny wniosek o pozwolenie na użytkowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywana okoliczność nie może mieć w tym przypadku żadnego znaczenia, a powoływanie się na nią nie może uzasadniać zarzutu błędnej wykładni art. 48 ustawy - Prawo budowlane, który w tej sprawie został prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Powyższy przepis wprowadza obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w związku z naruszeniem porządku prawnego, tylko z powołaniem się na brak wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy lub nieuwzględnienia sprzeciwu organu administracji publicznej. Nie sposób w związku z tym uznać za uzasadnione zarzutów skargi, odnośnie nieprawidłowego jego zastosowania, ograniczające się jedynie do ogólnikowych sformułowań o przedwczesnym zastosowaniu tego przepisu przez organy administracji. Ustawa - Prawo budowlane wprowadza określone wymogi formalne, których spełnienie jest podstawą zakończenia procesu budowlanego. Jeśli natomiast doszło (jak w rozpatrywanej sprawie) do samowolnej realizacji obiektu budowlanego w warunkach przewidzianych treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, jego legalizacja dokonywana była w drodze pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Do wydania tego pozwolenia wymagane były, zgodnie z treścią art. 58, inwentaryzacja powykonawcza i ekspertyza techniczna potwierdzająca przydatność obiektu do użytkowania, a także oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został w 1997 r. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, upłynęło 5 lat od jej zakończenia, a właściciel obiektu nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji w pełni podzielić należy pogląd Sądu I instancji o niewadliwości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego restrykcji z art. 48. Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną podlega oddaleniu.