I OSK 88/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Eugeniusza D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1044/05 w sprawie ze skargi Eugeniusza D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego w W. z dnia 22 marca 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania wyrysu z operatu ewidencyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. /IV SA/Wa 1044/05/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Eugeniusza D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. z dnia 22 marca 2005 r., (...) w przedmiocie odmowy wydania wyrysu z operatu ewidencyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swoim postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W., po rozpatrzeniu zażalenia Eugeniusza D., utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z dnia 3 stycznia 2005 r. odmawiające wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej o treści żądanej przez wnioskodawcę w odniesieniu do nieruchomości KW nr (...)40 oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu M.-R. jako działka nr 324. W uzasadnieniu podano, że Eugeniusz D. pismem z dnia 4 października 2004 r. wystąpił o wydanie wyrysu przedmiotowej działki, żądając przy tym, sprostowania rodzaju użytku gruntów tej nieruchomości oznaczonych w rejestrze gruntów jako “Ls" na “B". Wnioskodawca odmówił odbioru sporządzonego wyrysu z zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji i wobec stanowiska organu, że jego żądanie zmiany użytku w ewidencji gruntów w oparciu o przedłożone dokumenty /w tym odpis z księgi wieczystej nr (...)40/ nie może być uwzględnione wniósł o wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej wydania wyrysu zgodnie z jego wnioskiem. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 218 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie /wyrys, wypis/, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W operacie w ewidencji gruntów sporna działka nr 324 została sklasyfikowana jako użytek leśny /“Ls"/ na podstawie orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 26 sierpnia 1963 r. W świetle tego, żądanie wydania wyrysu w oparciu o inne dane, niż ujawnione w ewidencji gruntów nie znajduje uzasadnienia. Zaznaczono nadto, że wniosek zainteresowanego o zmianę użytku z “Ls" na “B" był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia 5 maja 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia 28 stycznia 2003 r. odmawiającą zmiany użytków w ewidencji gruntów, w stosunku do której obecnie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. W skardze na powyższe postanowienie Eugeniusz D. podniósł zarzut naruszenia art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218 par. 2, art. 220 par. 1 i art. 220 par. 2 Kpa oraz przepisów par. 44 pkt 2 i par. 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej powoływanej jako p.p.s.a/ w związku z art. 156 par. 1 pkt 5 i 7 Kpa oraz o nakazanie wydania wyrysu geodezyjnego z oznaczeniem rodzaju użytku zgodnego przedstawionymi przez niego dokumentem urzędowym, tj. odpisem z księgi wieczystej Kw. nr (...)40, z którego wynika, że sporna nieruchomość jest działką budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż zgodnie z art. 217 Kpa zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu /art. 218 par. 1 Kpa a contrario/ albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W każdej z powyższych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie chodzi o potwierdzenie faktów i stanu prawnego wynikającego z prowadzonego przez organy administracyjne rejestru publicznego - ewidencji gruntów i budynków. Zaświadczenie poświadcza tylko określony stan prawny, który został już uprzednio ustalony odpowiednim aktem prawnym. W niniejszej sprawie chodzi o stan wprowadzony do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w 1963 r. na podstawie orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 26 sierpnia 1963 r., którym działka nr 324, stanowiąca własność skarżącego została sklasyfikowana jako grunt leśny “Ls". Oznacza to, że zaświadczenie zgodne z żądaną przez skarżącego treścią będzie mogło być wydane dopiero po dokonaniu ewentualnych zmian w ewidencji gruntów w wyniku postępowania o zmianę klasyfikacji gruntu spornej działki z gruntu leśnego na działkę budowlaną /art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne/. Skarżący ubiega się o zaświadczenie o żądanej przez siebie treści ze względu na swój interes prawny związany z uaktualnieniem zapisów zawartych w Księdze wieczystej nr (...)40 urządzonej dla działki nr 324, co do miejsca jej położenia oraz uzupełnienia numeru ewidencyjnego, a nadto z tego względu, że w księdze wieczystej widniej zapis, iż przedmiotowa działka jest działką budowlaną. Tymczasem drogą zaświadczenia nie można dokonać zmiany klasy użytku gruntów spornej działki, a tylko można potwierdzić, to co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym - ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej /art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz par. 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. /Dz.U. nr 38 poz. 454/. Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Wynika z tego, iż podstawy zmian w ewidencji w żadnym razie nie mogą stanowić zapisy ujawnione w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej działki, a wręcz odwrotnie to dane zawarte w ewidencji stanowią podstawę do zmiany treści księgi wieczystej, która powinna być zgodna z danymi zawartymi w ewidencji gruntów. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Eugeniusz D. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując art. 217 i art. 218 par. 1 Kpa Sąd błędnie usiłuje dowodzić, że zapisy w ewidencji gruntów i rejestrach są niewzruszalne, czemu zaprzeczają unormowania art. 218 par. 2, art. 220 par. 1 i 2 Kpa oraz par. 44 pkt 2 i par. 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. Uważa on, że Sąd bezpodstawnie imputuje mu żądanie poświadczenia nieprawdy, podczas gdy załącza on do wniosku urzędowe dokumenty uzasadniające dokonanie sprostowań w myśl unormowań Kpa i ww. rozporządzenia. Wyrok, zdaniem skarżącego, zawiera sprzeczność wewnętrzną polegającą na tym, że z jednej strony dowodzi niewzruszalności zapisów w ewidencji gruntów i rejestrze, a z drugiej strony przywołuje art. 20-26 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z których rozporządzenie w par. 47 ust. 3 i ustawa w art. 22 ust. 3 normują zasady aktualizacji i wprowadzania zmian. Wyrok przywołuje jako podstawę zmiany zapisu symbolu rodzaju użytku z “B" na “Ls" ww. orzeczenie z 1963 roku z naruszeniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bowiem według par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 98/, jak i art. 20 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego “grunty o stanie prawnym rodzaju użytku tereny osiedlowe nie podlegają gleboznawczej klasyfikacji". Konstatacja, że wyrys geodezyjny z oznaczeniem symbolu rodzaju użytku “B" będzie mógł być wydany dopiero po dokonaniu ewentualnych zmian w ewidencji gruntów w wyniku postępowania o zmianę klasyfikacji z gruntu leśnego na działkę budowlaną, jest niezgodna z zasadami logicznego rozumowania, bowiem według załączonych do podania urzędowych dokumentów nigdy nie było prowadzone postępowanie administracyjne w celu ograniczenia własności poprzez zmianę oznaczenia z terenu osiedlowego “B" na użytki leśne “Ls", Zdaniem skarżącego, konstatacja dezawuująca ustawowy dokument, jakim jest księga wieczysta, jest naruszeniem art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, bowiem księga wieczysta jest prawomocnym urzędowym dokumentem, zaświadczającym m. in. o stanie prawnym rodzaju użytku “działka budowlana". Zapis w księdze wieczystej i rejestrze gruntów ewidencji gruntów i budynków można zmienić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji z ograniczenia własności, o czym stanowi art. 31 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz par. 46 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, W wyroku nie wytknięto organom administracyjnym naruszenia art. 107 par. 3 Kpa sprowadzającego się do tego, że pozostałym dowodom odmówiono mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w dużej mierze nie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. Przede wszystkim należy zauważyć, iż choć w podstawach skargi kasacyjnej skarżący powołał się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego - to nie wskazał jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony. Przepisy prawa materialnego oraz Kpa zostały powołane w sposób dość chaotyczny dopiero w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przy czym nie zawsze do końca wiadomo jest, który z powołanych przepisów został zdaniem skarżącego naruszony przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący powołując poszczególne przepisy prawa materialnego nie określił w każdym przypadku, na czym miałoby polegać naruszenie prawa przez Sąd. Części z powołanych przez skarżącego przepisów Sąd I instancji w ogóle natomiast nie stosował. Z powyższego względu rozpoznanie skargi kasacyjnej, choć możliwe, było znacznie utrudnione i ograniczone jedynie do części zarzutów w niej postawionych. W orzecznictwie i doktrynie kwestia skuteczność podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów Kpa budzi poważne wątpliwości. Co prawda w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05 - ONSAiWSA 2006 Nr 2 poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów Kpa to jednak to stanowisko nie zostało powszechnie zaaprobowane w orzecznictwie. Dodatkowo zauważyć można, że określenie art. 217-220 Kpa, a więc przepisów postępowania administracyjnego, jako przepisów prawa materialnego jest chybione. Abstrahując od tego, zarzuty skargi kasacyjnej oparte o zarzut naruszenia Kpa należy uznać jednak za nieusprawiedliwione. Jak wynika z przepisów Kpa regulujących wydawanie zaświadczeń /art. 217-220/ oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, albowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji. Z akt administracyjnych wynika, iż przedmiotowa działka gruntu jest oznaczona we właściwej ewidencji gruntów i budynków symbolem “Ls" jako użytek leśny. Mając powyższe na uwadze należy więc uznać, że prawidłowo organ I instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o treści stwierdzającej iż wymieniona działka gruntu jest oznaczona symbolem “B" /“grunty zabudowane i zurbanizowane"/. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji nie można drogą zaświadczenia dokonać zmiany klasy użytku gruntu. Kwestia zmiany klasyfikacji przedmiotowego gruntu była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody M. z dnia 5 maja 2003 r. odmawiającą zmiany rodzaju użytków, która to decyzja została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Co prawda trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie byli w stanie przypomnieć sobie wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w owej sprawie, to nie stanowi to jednak przeszkody do rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w razie ewentualnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stanie się nieaktualne, a strona będzie mogła żądać wydania nowego zaświadczenia. Ewentualna przyszła zmiana w ewidencji nie będzie mieć zatem wpływu na ocenę prawną wydanego już postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Na marginesie należy zauważyć, że drogą do osiągnięcia zamierzonego przez skarżącego celu nie jest postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, ale ewentualnie postępowanie właśnie w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ mające na celu dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Odnotować wypada także, że orzeczeniu Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 26 sierpnia 1963 r., którym działka nr 324, stanowiąca własność skarżącego została sklasyfikowana jako grunt leśny “Ls" przysługuje domniemanie legalności i prawidłowości, które obowiązuje tak długo, jak długo ewentualnie orzeczenie to nie zostanie wzruszone w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.