VII SA/Wa 1288/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Anna Tarnowska- Mieliwodzka, Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w [...], Regionalny Oddział Przemysłu w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Skargę oddala. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...], którą, jako organ II instancji w postępowaniu nieważnościowym, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i H. S. pozwolenia na budowę zespołu szklarniowego typu ,,Vanlo" na działce nr ew. [...] w m. Ł., gm. Z.. Następnie, na skutek odwołania Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W., Regionalny Oddział Przesyłu w T., jako organ II instancji, rozpoznał sprawę we wznowionym postępowaniu i decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] utrzymał w mocy swoją I-instancyjną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, że decyzja z dnia [...] lutego 2004r., znak: [...] została wydana z uchybieniem przepisom procesowym, zapewniającym stronom czynny udział w sprawie. Skoro bowiem Spółka, niewątpliwie będąca stroną postępowania, nie brała udziału w postępowaniu na skutek niezawiadomienia jej przez organ, to wyczerpana została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stało się też powodem do wznowienia postępowania. Organ nie dopatrzył się jednak w rozstrzygnięciu sprawy naruszenia przepisów materialnych, które uzasadniałyby uchylenie bądź zmianę decyzji kończącej postępowanie zwykłe i z tej przyczyny odmówił uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę szklarni. Zasadniczym zarzutem wnioskodawcy było bowiem to, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę szklarni organy nie zastosowały przepisów Rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45, poz. 243), w szczególności Załącznika litera B pkt. 1 Tabela nr 2 L.p. 4 oraz pkt. 3 ppkt 2, określającego minimalną odległość projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do gazociągu na 10 m (przy założeniu, że końcówki rury ochronnej wystają po 15 m poza obrys obiektu). Zamiast tego organ zastosował, zdaniem wnioskodawcy błędnie, przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Jako zasadniczy powód przemawiający za zastosowaniem przepisów rozporządzenia z roku 1989 wnioskodawca podał, że przepis przejściowy rozporządzenia z 2001 r., tj. § 89 przewiduje, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Skoro zaś przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia DN 100 został wybudowany w 1994 r., w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].10.1993 r., to nie mają do niego zastosowania przepisy nowego rozporządzenia, przewidującego znacznie mniejsze odległości na lokowanie zabudowy sąsiedniej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swoich decyzji stanął jednak na stanowisku, że dla wydania pozwolenia na budowę szklarni w 2002 r. podstawę stanowiły przepisy rozporządzenia obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a dopuszczają one zlokalizowanie tej konkretnej zabudowy, w odległości 2 m od osi gazociągu. Z obecnie obowiązujących przepisów wynika bowiem, że szerokość strefy kontrolowanej, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić 4 m dla gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej do DN 150 włącznie. Rzeczywista odległość inwestycji od osi gazociągu wynosi zaś 2,50 do 3, 00 m, wobec czego nie doszło do rażącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych regulujących szerokości strefy kontrolowanej. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W., Regionalny Oddział Przesyłu w T., złożyło skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach i uzasadniając argumentację za zastosowaniem wcześniej obowiązującego rozporządzenia względami bezpieczeństwa. W skardze wywiedziono, że przepisy rozporządzenia z 2001 r. wprowadzają dużo ostrzejsze wymagania technologiczne od tych, które stosowano w czasie obowiązywania Rozporządzenia Ministra Przemyślu z dnia 24 czerwca 1989 r. Narzucenie zaś ostrego reżimu inwestycyjnego przez nowe przepisy umożliwiało znaczne obniżenia wymaganych odległości, które należy obecnie zachować przy realizacji obiektów terenowych w rejonie gazociągów wysokiego ciśnienia. Ponieważ przedmiotowy gazociąg był realizowany w oparciu o obowiązującą w czasie jego budowy technologię budowy sieci gazowych i parametry techniczne, może być nadal bezpiecznie eksploatowany przy zachowaniu odległości obiektów, które obowiązywały w czasie jego budowy. Z tego skarżący wyprowadził wniosek, że wszystkie obiekty budowane na trasie tego gazociągu w trakcie jego eksploatacji (w tym zespół szklarniowy) muszą być lokalizowane w odległości określonej w ww. Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 24 czerwca 1989 r Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zasadnie wznowionym postępowaniu było dokonanie oceny, czy w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego na budowę szklarni organy wydające decyzję w postępowaniu zwykłym zastosowały właściwy przepis prawa materialnego, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, czy też powinny zastosować przepisy Rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, jak twierdził skarżący. Organ stanął na stanowisku, że zastosowanie miały przepisy rozporządzenia obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia, a nie przepisy wcześniej obowiązujące. Zdaniem Sądu, ocena ta jest właściwa. Zgodnie z ogólną regułą, decyzję administracyjną wydaje się w oparciu o ustalenia faktyczne i stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy. Wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią wyjątek i muszą być interpretowane zawężająco. Poddając analizie przepisy przejściowe, w szczególności § 89 rozporządzenia z 2001 r. należało dojść do wniosku, mając na uwadze zarówno przedmiot rozporządzenia jak i treść tego przepisu, że wyklucza on możliwość zastosowania wymagań określonych w nowych przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli gazociągi te wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. Podobnie rozwiązanie zawierał też § 91 Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), poprzedzającego rozporządzenie z 2001 r. Badanie treści przepisów wykonawczych z roku 1989, z roku 1995 i z roku 2001, przeprowadzone pod kątem analizy pojęć stosowanych dla określenia odległości, które należy zastosować przy budowie innych obiektów, prowadzi do wniosku, że legislator, w rozporządzeniu z 2001 r. w ogóle zrezygnował ze stosowanego wcześniej sposobu określania odległości od innych obiektów. Obecnie, w rozporządzeniu z 2001 r. zaniechano bowiem ustalania odległości innych obiektów od gazociągu, wprowadzając nowe pojęcie tzw. strefy kontrolowanej. W słowniczku rozporządzenia, w § 2 pkt 5 przez pojęcie strefa kontrolowana rozumie się "obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu". Jak zaś wynika z § 9 ust.2 rozporządzenia, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Rozporządzenie nakłada na operatora w takim przypadku obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. Jest to zatem przepis umożliwiający operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń i z tego powodu, a nie ze względów bezpieczeństwa, wyznaczający strefę kontrolowaną. Ust. 4 tego przepisu w istocie ogranicza prawa własności innych osób, będących właścicielami gruntów położonych w strefie kontrolowanej, o ile grunty te nie zostały przez operatora wykupione czy wywłaszczone. W strefach kontrolowanych nie należy bowiem wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Jak wynika zatem z powyższej regulacji, legislator zrezygnował z nadmiernej ingerencji w prawo własności, jako wartości chronionej konstytucyjnie, a określanie zakazów lokalizacji zabudowy w znacznych odległościach, wynikających z poprzednio obowiązujących przepisów, ograniczył do niewielkich, niezbędnych dla celów ochrony eksploatacji gazociągów, stref kontrolowanych. Funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001 r. jest zatem umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę. Z powyższych przyczyn nie można uznać za trafne wywodów uzasadnienia skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.