II GSK 218/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Wojtachnio (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Kuba, Edward Kierejczyk, Protokolant Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 542/05 w sprawie ze skargi E. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 542/05, stwierdził nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek i określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku E. Ś., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie społeczne. Jak wskazał ZUS, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na umorzenie należności. Brak jest, zdaniem organu, podstaw do uznania zaległości za nieściągalną, ponieważ istnieje zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej na nieruchomości składającego wniosek. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] września 2004 r., przyjmując, iż w sprawie nie stwierdzono przesłanek przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.). Pan E. Ś. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że istniejące zadłużenie powstało nie tylko z jego winy, ale też z winy pracowników Zakładu, którzy nie poinformowali go o zmianie przepisów. W odpowiedzi na skargę w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału ZUS w Z. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Dokonując powyższej oceny, Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Zdaniem Sądu, z treści decyzji wydanej w II instancji jednoznacznie wynika, iż wydana ona została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. O tym, iż wydał ją Zakład świadczy zarówno pieczęć Zakładu, którą została opatrzona, jak i stwierdzenie w niej zawarte odnoszące się do wskazania, iż Zakład w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie znalazł przesłanek przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Okoliczność podpisania przedmiotowej decyzji przez Dyrektora Oddziału w Z. z upoważnienia Prezesa ZUS nie ma przy tym wpływu na określenie podmiotu, który wydał decyzję administracyjną. W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Zdaniem Sądu, art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Wobec nieuregulowania w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych trybu odwoławczego należało, stosowanie do art. 123 u.s.u.s., zastosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, określone w art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., wskazujący, iż organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Według art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Sąd stwierdził, że mając na uwadze powyższe regulacje, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii jest więc Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności tak podjętej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Zakładu wydana w drugiej instancji, dlatego stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Dodatkowo Sąd wskazał na uchybienia przepisów postępowania polegające w szczególności na naruszeniu art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 2 i 4, art. 83 ust. 4 w zw. z art. 123 u.s.u.s. oraz art. 127 § 1, 2, 3 w zw. z art. 180 i art. 181 k.p.a. W opinii organu skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż zdaniem organu, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu, gdy nie przysługuje od niej odwołanie. Skarżący wskazał, że art. 127 § 3 k.p.a. nie może być stosowany bez uwzględnienia podanych w art. 5 k.p.a. definicji wyrażeń ustawowych i z pominięciem art. 66 ust. 4 u.s.u.s., wyposażającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie jego działalności, w środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Skoro więc, na mocy art. 66 ust. 4 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie swojej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji państwowej, a od decyzji ministra, będącego organem administracji państwowej, na mocy art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje środek jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to również od decyzji Zakładu, w sprawach w których przepis nie przewiduje środków odwoławczych, jak to ma miejsce w przypadku art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 2 i 4, art. 83 ust. 4 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., oraz art. 127 § 1, 2, 3 w zw. z art. 180 i art. 181 k.p.a. Tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ skarżący podniósł naruszenie przepisu prawa procesowego, w szczególności był to przepis art. 127 § 1, 2, 3 w zw. z art. 180 i art. 181 k.p.a., jako przepisu stanowiącego podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kolejna nieprawidłowość polega na niewskazaniu przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Organ wnoszący skargę kasacyjną, wskazując zapadły w niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji, mający stwierdzać nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. oraz podnosząc zarzuty skargi kasacyjnej, uzasadniające właściwość Prezesa ZUS do rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, myli przy tym podmiot, którego rozstrzygnięcie było przedmiotem prowadzonego postępowania, jeżeli się zważy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesa Zakładu, obszernie uzasadniając zresztą podstawy, w oparciu o które przyjął, iż decyzję administracyjną w drugiej instancji podjął ZUS, a nie Prezes ZUS. Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a., poprzez przyznanie Prezesowi ZUS kompetencji do rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak zresztą, jak i powyższa kompetencja nie może być przyznana samemu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który w niniejszej sprawie wydał rozstrzygnięcie w drugiej instancji. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.