VI SA/Wa 653/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 2815,00 /dwa tysiące osiemset piętnaście/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] /dalej SKO/ utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], z dnia [...] czerwca 2004r. nakładającą na P. S.A. z siedzibą w W., zwane dalej P., karę pieniężną w wysokości 13.080,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] grudnia 2003r. do [...] kwietnia 2004r. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym. Dnia [...] grudnia 2003r. trzej pracownicy Wydziału Kontroli i Wydziału Drogowego instytucji nieokreślonej z nazwy sporządzili protokół kontroli nr [...]. Jak wynika z jego treści kontrola dotyczyła pasa drogi krajowej przy ul. M. w rejonie wiaduktu nad kanałkiem [...]. W jej wyniku stwierdzono funkcjonowanie w pasie drogi krajowej reklamy o powierzchni 10 m2, należącej do P.. W aktach znajduje się też zdjęcie wskazanej reklamy bez daty. Pismem z dnia [...] marca 2004r., wysłanym po [...] kwietnia 2004r. Zarząd Dróg Miejskich /dalej ZDM/ powiadomił Przedsiębiorstwo o stwierdzeniu funkcjonowania reklamy bez zezwolenia i wezwał do natychmiastowego jej usunięcia. Wskazał, że za umieszczenie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną. Wezwał ponadto do przybycia do siedziby ZDM w ciągu 7 dni. W aktach brak dowodu doręczenia tego pisma, jest jednak na nim datownik kancelarii ZDM, z którego wynika, że [...] kwietnia 2004r. pismo wpłynęło do kancelarii ZDM. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. P. powiadomiło ZDM o usunięciu tablicy o powierzchni 8 m2 w dniu [...] kwietnia 2004r. Powiadomiło również, że w 1986r. otrzymało zgodę od G. na wyremontowanie i przebudowę schodów terenowych na skarpie ul. M.. W 1993r. wystąpiło o pozwolenie na ustawienie w konstrukcji schodów dwóch tablic informacyjnych według załączonego projektu i [...] stycznia 1994r. po pozytywnej opinii Architekta Miasta [...] otrzymało pozwolenie na budowę tablicy informacyjnej. Do pisma dołączone zostały dokumenty potwierdzające jego treść. Przedsiębiorstwo wskazało, że w świetle tych dokumentów i wobec faktu rozebrania tablicy natychmiast po wezwaniu nakładanie kary jest nieuzasadnione. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. ZDM, działając w imieniu Prezydenta [...], nałożył na Przedsiębiorstwo karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego przez tablicę informacyjną o powierzchni łącznej 8m2 w okresie od dnia [...] grudnia 2003r. do dnia [...] kwietnia 2004r. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał się na art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych /Dz.U. 71 z 2000r. p. 838 z późn. zmianami/ i § 11 ust.3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 z 1986r. poz. 33 z późn. zmianami/. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia [...] grudnia 2003r. stwierdzono funkcjonowanie reklamy i reklama ta została usunięta [...] kwietnia 2004r. Strona nie posiada decyzji zezwalającej na zajęcie terenu będącego we władaniu ZDM, zatem zajęcie pasa drogowego było samowolne i podlega karze zgodnie z § 11 ust. 3 cytowanego wyżej Rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r., wg stawki określonej w § 10a tj. dziesięciokrotnej stawki opłaty pomnożonej przez liczbę dni i powierzchnię reklamy. Ukarane Przedsiębiorstwo wniosło odwołanie od wskazanej decyzji. Podało, argumenty jak w piśmie z [...] kwietnia 2004r. i podniosło, że w dacie instalacji reklamy P. miało pozwolenie na budowę, zaś wymóg posiadania zezwolenia na ustawienie reklamy pojawił się dopiero wraz z Rozporządzeniem z dnia 21 listopada 1995r. /Dz.U.nr 136 z 1995r. poz. 670/ zmieniającym Rozporządzenie z 24 stycznia 1986r. Wtedy to do § 1 Rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. dodano p. 3a ustanawiający obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy. Obowiązek ten nie dotyczył reklam umieszczonych wcześniej, zatem nałożenie kary za niedopełnienie obowiązku nieistniejącego w dacie umieszczania reklamy jest bezzasadne. Przedsiębiorstwo wskazało również, że zgodnie z § 11 p. 4 Rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. karane jest tylko działanie samowolne, tj. charakteryzujące się lekceważeniem prawa i pełną świadomością jego pogwałcenia, zaś takiego działania nie można zarzucić skarżącemu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO podało art. 138 § 1 p. 1 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji także art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu SKO wskazało, że również w styczniu 1994r., tj. w dacie umieszczenia reklamy istniał obowiązek uzyskania na to działanie zezwolenia zarządcy drogi. Dodanie do Rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. § 1 p. 3a jedynie ten obowiązek precyzowało. Wymienienie w § 1 przypadków kiedy zezwolenie jest niezbędne jest jedynie przykładowe, zatem wcześniej nim lista przykładów została poszerzona o reklamy obowiązek uzyskania zezwolenia również istniał i wynikał z samej ustawy. W opinii SKO Przedsiębiorstwo nie posiadało pozwolenia, które powinno posiadać. Na tę decyzję Przedsiębiorstwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosiło o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. przez przyjęcie, że skarżące Przedsiębiorstwo działało samowolnie. Brak samowoli uzasadniało jak w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r., poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. W sprawie niniejszej doszło do naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy. Prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia organ administracji publicznej musi stosować zasady k.p.a. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien "stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela", organ administracji ma zgodnie z art. 8 k.p.a. działać w taki sposób, aby "pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa", zgodnie z art. 9 k.p.a. organ jest też zobowiązany do "...należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony /.../ nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa/.../", a zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ powinien także działać zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. wnikliwie i szybko, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, a wyjątkowo, sprawy szczególnie skomplikowane, w ciągu dwóch miesięcy. O wszczęciu postępowania z urzędu, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., organ powinien zawiadomić stronę. Wszystkie wskazane przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone. Organ w toku postępowania nie miał na względzie "słusznego interesu strony" /art. 7 k.p.a./ ani nie "poinformował jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie jej obowiązków" ani też nie "czuwał aby strona nie poniosła szkody powodu nieznajomości prawa" /art. 9 k.p.a./ nie dbał o "pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa" /art. 8 k.p.a./ i nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania/ art.10 k.p.a./. Przeciwnie, z naruszeniem wskazanych zasad i wbrew przepisom dotyczącym postępowania, tj. art. 61 k.p.a. i 35 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., prowadził postępowanie bez powiadomienia o tym strony i w sposób przewlekły, przy czym oba te naruszenia skutkowały narastaniem wymierzonej kary. Należy przyjąć, że protokół z dnia [...] grudnia 2003r. jest momentem początkowym postępowania i pierwszą czynnością w sprawie. Organ z naruszeniem wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i przepisów k.p.a. przez 3 i pół miesiąca nie powiadomił strony o tej czynności, ani o wszczęciu postępowania, ani o możliwości naliczania kary za każdy dzień. W aktach brak jakiejkolwiek informacji o przyczynach tej zwłoki mimo, że skutkowała ona każdego dnia powiększaniem nałożonej kary, bowiem od daty sporządzenia protokołu rozpoczęto naliczanie kary. Należy też wskazać, że protokół, jeśli ma stanowić dokument urzędowy, powinien odpowiadać zasadom wynikającym z art. 67 i 68 k.p.a. Powinno więc z niego wynikać kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Zasadniczo protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału /"Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003, str. 360/. Z protokołu z dnia 29 grudnia 2003r. nie wynika jaki organ dokonał czynności i dlaczego nie uczestniczyła w jego sporządzaniu strona postępowania. Z całokształtu materiału dowodowego wynika natomiast, że o kontroli w terenie nie powiadomiono w ogóle strony i wszystkie czynności mające zasadnicze znaczenie dla postępowania przeprowadzono bez jej wiedzy i udziału, a po ich przeprowadzeniu przez 3 i pół miesiąca nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się na ich temat. W ocenie Sądu powiadomienie strony o toczącym się przeciw niej postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego po upływie ponad trzech miesięcy i jednocześnie naliczanie za ten okres kary narusza wskazane wyżej podstawowe zasady postępowania administracyjnego z art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone zgodnie z zasadami praworządności nie służy bowiem zastawianiu na stronę, bez jej wiedzy, pułapki prawnej i aby mogło doprowadzić do wydania zgodnej z prawem decyzji, musi być prowadzone jawnie i odpowiadać wymogom k.p.a. Powiadomienie strony o toczącym się postępowaniu właściwie już po upływie okresu objętego karą /kara naliczona za czas od [...] grudnia 2003r. do [...] kwietnia 2004r., a powiadomienie po [...] kwietnia 2004r./ czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy /wysokość kary/. Wskazać należy, że strona natychmiast po powiadomieniu o nieprawidłowości zdjęła reklamę, zatem uprawniony jest wniosek, że gdyby powiadomiono ją niezwłocznie o wszczęciu postępowania, strona zachowałaby się tak samo i okres objęty karą byłby krótszy, a kara niższa. Uchybienie przepisom postępowania miało więc wpływ na wynik sprawy. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko strony, iż umieszczanie reklamy w pasie drogowym i zajmowanie w ten sposób pasa drogowego w 1994r. było dopuszczalne bez zezwolenia zarządu drogi. Obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wynikał zarówno z ustawy o drogach publicznych jak i z rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. Stwierdzenie naruszenia tego obowiązku nie uwalnia organów – zarządców dróg od prowadzenia postępowania dotyczącego wymierzenia kary zgodnie z przepisami k.p.a. W sprawie niniejszej protokół dokumentujący początek okresu objętego karą sporządzony został z naruszeniem przepisów postępowania, strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu po ponad trzech miesiącach i po upływie całego prawie okresu, za który wymierzono karę z naruszeniem art. 8, 9, i 10 i 61 k.p.a., postępowanie prowadzone było bez żadnej przyczyny w sposób przewlekły, z naruszeniem art. 12 i 35 k.p.a., co wpłynęło bezpośrednio na sytuację strony i na wysokość kary. Wskazane wadliwości postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1, p. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r., poz.1270/ Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 p.1 lit. a w związku z § 6 p. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 z 2002r. poz. 1349 z późn. zmianami/ i zasądził kwotę 400 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 2400zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.