VI SA/Wa 1417/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie : Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2005r. sprawy ze skargi S.Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany koncesji oddala skargę S. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających koncesję. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił [...] w [...] koncesji nr [...] na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego [...], w części obszaru górniczego "[...]" położonego na terenie gmin: [...],[...],[...] i [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, na wniosek [...] w [...], zmienił decyzję koncesyjną w zakresie zmiany granic obszaru górniczego oraz ustanowienia granic terenu górniczego. Kolejną decyzją z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, na wniosek [...], zmienił przedmiotową koncesję w zakresie zmniejszenia obszaru górniczego i ustanowienia nowego pod nazwą "[...]", położonego na terenie gminy [...]. Decyzje te zgodnie z wymogami prawa geologicznego i górniczego były uzgodnione z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego w [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1995 r. i z dnia [...] października 1997 r. zmieniających koncesję nr [...] udzieloną [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Spółka ma interes prawny do wystąpienia z takim wnioskiem, gdyż na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. o pozwoleniu na budowę ekologicznego składowiska odpadów komunalno-bytowych wybudowała określony w niej obiekt, zlokalizowany najprawdopodobniej na terenie górniczym określonym w zaskarżonych decyzjach. W związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających koncesję Minister Środowiska w piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r. wezwał S. Sp. z o.o. do określenia jej interesu prawnego w tym postępowaniu oraz przesłania dokumentów potwierdzających ten interes. S. Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. poinformowała Ministra Środowiska, że na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. o pozwoleniu na budowę ekologicznego składowiska odpadów komunalno-bytowych wybudowała określony w niej obiekt zlokalizowany, wg twierdzeń Prokuratora Okręgowego w [...] na terenie górniczym określonym w zaskarżonych decyzjach. Podstawą do wydania pozwolenia na budowę była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 1999r . nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...]. W dniu [...] czerwca 2001 r. Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę na tę uchwałę zarzucając miedzy innymi, że narusza ona art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez nie uwzględnienie faktu, że objęty uchwałą teren dotyczy terenu górniczego "[...]" i nie dokonała uzgodnień zamierzonych zmian z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]. Postępowanie w tej sprawie toczy się obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 972/04, a S. Sp. z o.o. uczestniczy w nim na prawach strony. Interes prawny S. Sp. z o.o. polega na oddaleniu skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w [...]. Orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] może bowiem w dalszej przyszłości doprowadzić do utraty przez S. Sp. z o.o. uprawnień przyznanych jej na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności mają więc bezpośredni wpływ na sferę prawną Spółki, gdyż ich nieważność spowoduje, że skarga wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w [...] stanie się bezzasadna.(do pisma załączono kserokopię decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 r.). [...] S.A. w [...] ustosunkowując się w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających udzieloną jej koncesję wskazała, iż S. Sp. z o.o. nie była stroną w postępowaniu koncesyjnym i nie spełnia kryteriów z art. 28 kpa, aby mogła być stroną tego postępowania. Nie istnieję też przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania o uznanie przedmiotowych decyzji koncesyjnych za nieważne. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnych Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1995 r. i z dnia [...] października 1997 r. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 28 kpa stwierdził, że tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony. Podmiot zgłaszający żądanie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnych powinien ten interes wykazać. S. Sp. z o.o. nie wykazała natomiast normy prawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki uzasadniające złożenie przedmiotowego wniosku. Z faktu dopuszczenia Spółki jako strony do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w [...] nie można wywodzić jej uprawnień do zaskarżania decyzji administracyjnych. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że w nauce prawa zwyciężyła teoria subiektywnego (procesowego) określenia pojęcia strony oraz, że pogląd ten znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na potwierdzenie tego powołała się na wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1498/02. Ponownie też podniosła, że jest uczestnikiem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczącej zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Minister Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził ponownie, że S. Sp. z o.o. nie wykazała interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu koncesyjnym. Fakt występowania jako strona w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczącej zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie daje jej uprawnień do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych zmieniających koncesję. Przepisy prawa nie konstytuują bowiem przedsiębiorców , którzy uzyskali lokalizację inwestycji dla prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej poza granicami obszaru górniczego, jako stron postępowania o udzielenie koncesji na odkrywkowe wydobywanie kopalin, jej cofnięcie lub stwierdzenie nieważności tych decyzji. Ponadto w orzecznictwie administracyjnym utrwalił się pogląd, że żaden inny podmiot, poza koncesjonariuszem, nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji, a zasadę tę można zastosować również do innych postępowań dotyczących koncesji, w tym jej udzielenia, wygaśnięcia, a także stwierdzenia jej nieważności, ( na poparcie tego stanowiska powołano się na wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. II SA 1230/01). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przez organ art. 28 i art. 107 § 3 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 972/04. W uzasadnieniu skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym stwierdził, że skarżąca posiada interes prawny wynikający z przepisów prawa procesowego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających koncesję i powołał się ponownie na fakt, że skarżąca jest uczestnikiem postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczącej zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Ponadto podniósł, że postępowaniem w niniejszej sprawie nie jest postępowaniem w sprawie cofnięcia koncesji, lecz wyłącznie w sprawie jej zmian, a w szczególności w sprawie określenia terenu górniczego "[...]", gdyż w tym zakresie podjęte decyzje dotyczą interesu prawnego skarżącej. Pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił ponadto, że Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nie ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym rażąco naruszył art. 107 § 3 kpa. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nie posiadający legitymacji w tym zakresie (z uwagi na nie załączenie do skargi pełnomocnictwa), lub ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej merytorycznie. W uzasadnieniu przytoczył tę samą argumentację, którą przedstawił wcześniej w uzasadnieniu swoich decyzji, że S. Sp. z o.o. nie wykazała interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnych. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 24 października 2005r . pełnomocnik S. Sp. z o.o. stwierdził, że interes prawny skarżącej znajduje swoje oparcie również w przepisach prawa materialnego tj. w art. 53 ust. 1 i 5 Prawa geologicznego i górniczego oraz w art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. a poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podtrzymał jednocześnie wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 972/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej jako bezprzedmiotowy, z uwagi na to, że fakty dotyczące toczącego się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Łodzi, udziału w nim skarżącej Spółki na prawach strony oraz przedmiotu tego postępowania były kwestiami niespornymi miedzy stronami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Art. 28 kpa stanowi, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest zatem konkretny przepis prawa materialnego, który przewiduje, iż w określonej sprawie indywidualnej organ administracji publicznej ma zdolność do władczego określenia w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnień lub obowiązków w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. I SA 2326/00). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca Spółka, w związku z toczącym się postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczącej zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], ma niewątpliwie określony interes faktyczny w uzyskaniu stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zmieniających koncesję nr [...] udzieloną [...] w [...] na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących. Na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. skarżąca uzyskała bowiem pozwolenie na budowę ekologicznego składowiska odpadów komunalno-bytowych, a podstawą do wydania tego pozwolenia była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 1999r . nr [...] dotycząca zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Z uwagi na to, że uchwała ta wprowadziła zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu górniczego "[...]" jest obecnie przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 972/04 Z faktu dopuszczenia skarżącej Spółki jako strony do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi nie można jednak wywodzić jej interesu prawnego do wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. II SA 1230/01 stwierdził, że żaden inny podmiot, poza koncesjonariuszem, nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, iż zasada ta ma zastosowanie również do postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Interesu prawnego skarżącej Spółki do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnych nie da się też wywieść z przywołanych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 . Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. Nr 27 poz. 96 z późn. zm.), gdyż przepisy te regulują kwestie dotyczące sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych W ocenie Sądu, niezasadny jest też zarzut naruszenia przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy art. 107 § 3 kpa, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.