VI SA/Wa 1239/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie : Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam oddala skargi [...] S.A. z siedzibą w P. wniósł skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] i nr [...] utrzymujące w mocy wcześniejsze decyzje tego organu z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] lutego 2004 r. wpłynął do Miejskiego Zarządu Dróg w P. wniosek [...] S.A. z siedzibą w P. z dnia [...] stycznia 2005 r. o ponowne wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy wolnostojącej-przenośnej o powierzchni łącznej 8 m2 (4 tablice o pow. 2 m2 każda) oraz w celu umieszczenia nośników reklamowych trwale związanych z gruntem o łącznej powierzchni 129,92 m2 w terminie od [...] stycznia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. Decyzjami z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] i nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w P., działający z up. Prezydenta Miasta P., udzielił [...] S.A. z siedzibą w P. zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam wolnostojących o powierzchni 129,92 m2 oraz o powierzchni 8 m2 w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. wyliczając jednocześnie w tych decyzjach opłaty za zajęcie pasa drogowego. W dniu [...] grudnia 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęły wnioski Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w P., działającego z up. Prezydenta Miasta P., o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu tych wniosków wskazano, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Oddział Kontroli Urzędu Miasta P. w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. stwierdzono, że w sprawach tych zachodziły przesłanki do wydania decyzji administracyjnych wymierzających kary pieniężne w wysokości 10-krotności opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam bez zezwolenia zarządcy drogi, za okres od [...] stycznia 2004 r. do [...] lutego 2004 r. Decyzje z dnia [...] lutego 2004 r., w części obejmującej okres od [...] stycznia 2004 r. do [...] lutego 2004 r., wydano więc z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W pismach z dnia [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło [...] S.A. oraz Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wraz z pouczeniem o treści art. 10 § 1 kpa. Decyzjami wydanymi w dniu [...] marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż zarządca drogi uwzględniając w całości wniosek z dnia [...] lutego 2004 r.(data nadania wniosku) wydał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od [...] stycznia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r., a więc obejmujące także okres sprzed daty złożenia tego wniosku. Wydając decyzję z mocą wsteczną, obejmującą również okres, który stanowi przekroczenie terminu zajęcia określonego w poprzednim zezwoleniu zarządca drogi rażąco naruszył prawo w postaci art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Za okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia powinna zostać bowiem nałożona kara pieniężna. Ponadto w podstawie prawnej decyzji powołano się ogólnie na art. 40 ustawy o drogach publicznych, podczas, gdy poszczególne przepisy art. 40 dotyczą różnych kwestii związanych z zajęciem pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że wprawdzie zarządca drogi wystąpił tylko o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, odnośnie okresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak z okresem zajęcia (podaną liczbą dni) jest ściśle związana ustalona opłata za zajęcie, gdyż wysokość opłaty zależy m. in. od liczby dni zajęcia. Z tych względów oraz z uwagi na niewłaściwe wskazanie podstawy materialno - prawnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło więc nieważność tych decyzji w całości. [...] S.A. z siedzibą w P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji w całości, podczas gdy organ wnosił o stwierdzenie ich nieważności tylko w części. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo naruszyło prawo, ponieważ uznało, że decyzje zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa także w części, która była zgodna z prawem. Konsekwencją tego jest wniosek, że również za zajęcie przez [...] S.A. pasa drogowego zgodnie z prawem należało wymierzyć karę pieniężną jak za umieszczenie reklamy bez zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło też pod uwagę, że decyzje te, do czasu stwierdzenia ich nieważności, wywoływały określone skutki prawne. W ocenie skarżącego zarządca drogi mógł wydać decyzje obejmujące okres sprzed daty wniesienia wniosku, skoro wniosek ten dotyczył przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie wydania nowego zezwolenia. Decyzjami z dnia [...] maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu, utrzymało w mocy swoje poprzednie decyzje z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu tych decyzji jeszcze raz podkreślono, że zarządca drogi nie mógł wydać zezwoleń na zajęcie pasa drogowego z datą wsteczną oraz, że wydając te decyzje zarządca drogi rażąco naruszył art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło natomiast stwierdzić nieważności decyzji w części dotyczącej okresu od [...] stycznia 2004 r. do dnia wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, gdyż wada tej części decyzji wywiera wpływ na treść rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości ustalonej opłaty. W wyniku wyłączenia z obrotu prawnego tylko części decyzji, dotyczącej okresu wskazanego przez zarządcę drogi, w obrocie prawnym pozostałyby decyzje zawierające istotne wady w części dotyczącej wysokości wymierzonej opłaty, a ponadto nie rozstrzygające o całości żądania wnioskodawcy. W wyniku natomiast stwierdzenia nieważności decyzji w całości pozostaje w dalszym ciągu do rozpatrzenia wniosek [...] S.A. z dnia [...] lutego 2004 r. o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji zarzucając naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 156 § 1 pkt 2 kpa - przez uznanie, że decyzja w części zgodnej z prawem jest niezgodna z prawem oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - przez przyjęcie, że organ administracji nie miał prawa sanowania istniejącego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarg powtórzono te same zarzuty, które zostały przedstawione wcześniej we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając ponownie, że decyzje z dnia [...] lutego 2004 r., w części obejmującej okres od momentu złożenia wniosku o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, były zgodne z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu swoich decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. zarządził, na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] i nr [...] prowadzonych pod sygnaturami VI SA/Wa 1239/05 i VI SA/Wa 1307/05 i prowadzić je dalej pod sygnaturą VI SA/Wa 1239/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skargi wniesiona przez [...] S.A. z siedzibą w P. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzające je decyzje z dnia [...] marca 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004 r. zezwalające [...] S.A. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam z datą wsteczną zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że skarżący miał wydane wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres do dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. dopiero w dniu [...] lutego 2004 r. (data nadania wniosku), a więc organ mógł wydać kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia tego wniosku. W tej sytuacji istniała jednocześnie podstawa do stwierdzenia przez organ, że w okresie od [...] stycznia 2004 r. do dnia złożenia wniosku wnioskodawca korzystał z pasów drogowych bez zezwolenia i w związku z tym wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. W decyzjach Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004 r. zezwalających [...] S.A. na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. zostały jednocześnie wyliczone opłaty za zajęcie pasa drogowego za cały okres, na który wydano zezwolenia obejmujący 182 dni. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uznało w tej sytuacji, że konieczne jest stwierdzenie nieważności tych decyzji w całości, mimo, że organ wystąpił o stwierdzenie ich nieważności tylko w części, gdyż zmiana okresu na który wydano zezwolenia wiązało się z koniecznością ponownego wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W zaistniałym stanie faktycznym rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy uznać za prawidłowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego akceptowany jest pogląd, że co do zasady, istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą powodującą jej nieważność. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. III RN 3/02 sprecyzował jednak, że stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Istotne jest więc to, czy można w sposób nie budzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004 r., których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, zawierały dwa rozstrzygnięcia: pierwsze - dotyczyło terminu na który wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, drugie - zawierało wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Oba te rozstrzygnięcia były ze sobą ściśle powiązane, gdyż wysokość opłaty była ściśle uzależniona od ilości dni, na które wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zmiana (skrócenie) okresu, na który wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wiązała się więc z koniecznością ponownego wyliczenia opłaty. Zmiana wysokości opłaty nie mogła ograniczyć się w tym wypadku do zwykłego zabiegu matematycznego. W tym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie mogło więc stwierdzić nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. tylko w części obejmującej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2004 r. do dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie zezwoleń. Niezrozumiały jest jednak w tej sytuacji zarzut strony skarżącej, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji w całości jest wniosek, że również za zajęcie przez [...] S.A. pasa drogowego zgodnie z prawem należało wymierzyć karę pieniężną jak za umieszczenie reklamy bez zezwolenia. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji w całości jest bowiem konieczność ponownego rozpoznania przez organ wniosku [...] S.A. z siedzibą w P. z dnia [...] lutego 2004 r. o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam. Rozpoznając ponownie wniosek organ będzie musiał natomiast odnieść się do całości zawartego w nim żądania, a więc co do całego okresu od [...] stycznia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r., którego dotyczy wniosek o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.