IV SA/Wa 1529/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Andrzej Malinowski, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. - skargę oddala - Działający przez pełnomocnika J. i A. L. współwłaściciele działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] i [...] w W. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. kwestionując ustalenia tego planu w zakresie przeznaczenia w nim ich działki pod realizację funkcji oświatowych. W uzasadnieniu zarzutu podnoszą, że działka ta w dotychczasowym planie miała funkcję mieszkaniowo-usługową, a to oznacza, że projektowane przeznaczenie działki jest niezgodne z dotychczasowym przeznaczeniem a nadto, że obszar usług oświatowych został w projekcie planu zlokalizowany po drugiej stronie ul. [...]. Działka [...] nie nadaje się ich zdaniem pod usługi oświatowe, gdyż położona jest w strefie hałasu przekraczającego znacznie normy przewidziane w ustawie o ochronie środowiska. Ustalona w planie funkcja narusza ich interes prawny jako współwłaścicieli działki. Rozpoznając ten zarzut Rada W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 Nr 15 poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) oraz uchwałę Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu U. i uchwałę Nr [...] tej Rady w sprawie zmiany uchwały Nr [...] oraz uchwały Nr [...] w sprawie sposobu wykonania uchwały Nr [...], odrzuciła zarzut w całości. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że działka, której funkcja jest kwestionowana, położona jest w obszarze pomiędzy Centrum O. , a projektowanym przedłużeniem ul. [...]. Jest to obszar przeznaczony w planie pod funkcje usługowe z zakresu oświaty (funkcja podstawowa) i z zakresu nauki sportu i rekreacji (funkcja uzupełniająca). Jest to jedyny teren w tym obszarze całego U., który pozwoli na realizację obiektów z zakresu usług oświaty. Teren znajduje się poza zasięgiem uciążliwości Lotniska [...] i może być przeznaczony na funkcję oświatową. Rezygnacja z tego ustalenia wykluczyłaby możliwość lokalizacji na tym terenie usług oświaty, które są niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej. Na terenie objętym projektem planu brak jest nieruchomości Skarbu Państwa, co uniemożliwia bezkolizyjne lokalizowanie inwestycji celu publicznego. W planie ogólnym W. z 1992 r. był to teren o funkcji mieszkaniowo-usługowej, w tym również usług oświaty. Powyższe względy zdaniem Rady zadecydowały o odrzuceniu zarzutu i utrzymaniu w projekcie planu projektowanej funkcji terenu. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka z o.o. C. z siedzibą w W. następca prawny J. i A. L.. W skardze podnosi, że uchwała odrzucająca zarzut narusza w istotny sposób interes prawny Spółki, która nabyła przedmiotową działkę, a której podstawowym zakresem działania jest kupno i sprzedaż a zwłaszcza kupno gruntów pod budownictwo mieszkaniowe i w takim celu nabyła tę działkę. Ustalona w planie funkcja z zakresu oświaty uniemożliwi skarżącej spółce zrealizowanie planowanych zamierzeń inwestycyjnych tj. przeznaczenia działki pod inne budownictwo niż budownictwo oświatowe. Ogranicza to zakres korzystania z nieruchomości i ingeruje w sferę interesów prawnych Spółki a zatem narusza istotę prawa własności, które to prawo podlega ochronie konstytucyjnej i może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (uchwałę z 25.05.1999 r. SK 9/98) spółka podnosi, że ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna tylko w przypadku, gdy istnieje rzeczywista potrzeba a nawet konieczność, gdy ma ona bezpośredni związek z realizacją zadań i gdy nie można zastosować innych środków do realizacji tych zadań. Zastosowane środki muszą być jak najmniej uciążliwe dla tych podmiotów, których prawa lub wolności ulegają ograniczeniu. Zasadnicza zmiana planu zdaniem skarżącej Spółki nie jest zgodna z orzecznictwem Trybunału a w szczególności nie spełnia zasady proporcjonalności, ingerując nadmiernie w jej uprawnienia właścicielskie. Przyjęte ustalenia wykraczają poza uzasadnione władztwo planistyczne gminy, nie respektując w pełni prawa własności tj. prawa do zabudowy na inne cele niż związane z funkcją oświaty. Funkcje te zdaniem strony skarżącej gmina może realizować poza obszarem objętym projektem planu a nadto gmina dysponowała własną działką, którą mogła przeznaczyć na te cele, ale w drodze ugody przekazała S., a otrzymanym terenem zamiennym z przeznaczeniem pod budowę szkoły rozporządzała dalej. Nieprzemyślany sposób rozporządzenia swoimi nieruchomościami nie powinien oznaczać takiego ukształtowania polityki przestrzennej, która naruszałaby interesy prawne przyszłych właścicieli. Wnosi o uchylenie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie wywodząc, że ingerencja w prawo własności skarżącej spółki jest prawnie dopuszczalna i uzasadniona potrzebami społecznymi związanymi z lokalizacją na obszarze rozwoju funkcji mieszkaniowej usług z zakresu oświaty a nadto, że spółka nabyła przedmiotową działkę w toku trwania procedury planistycznej, po odrzuceniu za przez Prezydenta Miasta rzutu poprzednich właścicieli działki. Znana więc była spółce projektowana funkcja nabywanej działki i nic nie wskazywało, że funkcja ta ulegnie zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Nie ocenia ani celowości ani słuszności ustaleń projektu planu dotyczących kwestionowanej funkcji działki nr ew. [...]. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 1999r. Nr 19 poz. 139 ze zm.). Według wskazanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Rada W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu U. w dniu 9 lipca 1976 r. Zaś o terminie wyłożenia projektu planu zawiadomiono 8 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy.) To uprawnienie gminy, określone w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie oznacza dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem lokalnym (gminnym) powszechnie obowiązującym określającym w sposób wiążący przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia prawa własności. Tego rodzaju ingerencja jest dopuszczalna i wynika jednoznacznie z upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętym planem jest realizowana na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym w tym poprzez składanie zarzutu do projektu planu. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w ramach których Rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, a w ślad za tym Radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, że zgłoszony zarzut odrzuciła, ani też skutecznie żądać stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na zmianę dotychczasowego jej przeznaczenia mieszkaniowo-usługowego na funkcję usługową w zakresie oświaty. Przyjęte ustalenie naruszają niewątpliwie interes prawny skarżącej spółki wynikający z jej uprawnień właścicielskich. Analizując przedłożoną dokumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie przez Radę Miasta zarzutu do projektu planu w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...] nastąpiło z naruszeniem prawa zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Przy opracowaniu projektu planu Rada dochowała postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczone argumenty wskazują, że przyjęte ustalenie nie jest dowolne. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi Rada nie nadużyła przysługujących jej uprawnień planistycznych ustalając funkcje w zakresie usług oświatowych na działce skarżącej spółki. Należy zwrócić uwagę, że Rada uzasadniając przyjęte ustalenia planistyczne szczegółowo wyjaśniła swoje stanowisko. Wskazała, że działka nr [...] wraz z innymi działkami położonymi w jej sąsiedztwie stanowi obszar niezabudowany, który to obszar w projekcie planu przeznaczono pod funkcje usługowe z zakresu oświaty, nauki, sportu i rekreacji. Funkcja ta jest niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej na tym terenie. Rezygnacja z tego ustalenia wykluczyłaby możliwość lokalizacji w tym obszarze usług oświatowych, wobec braku nieruchomości Skarbu Państwa. Nie jest to zatem jedyna działka o takiej funkcji w tym obszarze ale jedna z wielu. Przedmiotową nieruchomość spółka nabyła w toku trwającej procedury planistycznej po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i po odrzuceniu przez Prezydenta Miasta zarzutu poprzednich właścicieli działki. Znana więc była spółce projektowana funkcja nabywanej działki. Przytoczone przez Radę argumenty pozwalają na stwierdzenie, że projektowane ustalenie nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Dodać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały odpowiada wymogom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ochrony prawa własności podnieść należy, że ograniczenie tego prawa, które w wypadku skarżącego z pewnością będzie miało miejsce nastąpiło zgodnie z prawem. Prawo własności choć konstytucyjnie chronione może być ograniczone tyle, że tylko w drodze ustawy i trybie tam określonym. Taką ustawą ograniczającą prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która daje gminie uprawnienie do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Nie można podzielać stanowiska skarżącej spółki, że nie było rzeczywistej potrzeby ani konieczności ingerencji w jej prawo własności i że do realizacji zadań gmina mogła zastosować inne środki to jest zrealizować funkcje oświatowe poza obszarem objętym projektem planu. Do zadań własnych Gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie m.in. edukacji publicznej, kultury, kultury fizycznej i turystyki, rekreacji a ustalenia projektu planu w zakresie przeznaczenia terenu pod inwestycje celu publicznego służą realizacji zadań gminy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.