III SA/Wa 2432/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu [...] lutego 2005 r. wpłynęło do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") pismo T. L. zwanej dalej Skarżącą z dnia [...] lutego 2005 r., w którym zwróciła się z prośbą o umorzenie należności wobec KRUS z uwagi na to, że nie jest w stanie ich uregulować. Wyjaśniła, iż gospodarstwo rolne położone jest na glebach V i VI klasy, stąd też uzyskiwane z niego plony nie rekompensują poniesionych nakładów. W związku ze złym stanem budynków nie jest również możliwa jakakolwiek hodowla. Skarżąca zauważyła, iż utrzymuje trzyosobową rodzinę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") odmówił umorzenia należności w łącznej kwocie 19.976,36 zł. Stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że w gospodarstwie Skarżącej nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na pogorszenie jej sytuacji materialnej. Z kolei argumenty Skarżącej dotyczące słabej klasy ziemi, złego stanu technicznego budynków oraz bieżących wydatków związanych z utrzymaniem rodziny nie dają podstaw do podjęcia pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że przedstawione przez Skarżącą okoliczności dotyczące niskiej dochodowości gospodarstwa rolnego, klasy ziemi, stanu budynków i bieżących wydatków, na które powtórnie powołała się we wniosku, o którym mowa wyżej, uwzględnione zostały przy podejmowaniu poprzedniej decyzji. W chwili obecnej zaś Skarżąca nie podała żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na pogorszenie jej sytuacji materialnej, a które uzasadniałyby umorzenie należności. Na decyzję tę Skarżąca złożyła skargę, w której stwierdziła, iż nie zgadza się z zawartym w niej stanowiskiem Prezesa KRUS, gdyż przedłożyła dokumenty, które jej zdaniem jednoznacznie świadczą o jej trudnej sytuacji finansowej. Wyjaśniła, iż jej mąż choruje, zaś Skarżącej nie stać na zakup lekarstw oraz wyjazdy do K. na badania. Skarżąca przyznała iż wprawdzie podjęła pracę, jednakże otrzymywane z tego tytułu wynagrodzenie nie starcza na godziwe życie. Wniosła o wnikliwe rozpatrzenie jej sprawy przez Sąd oraz o umorzenie zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącej o umorzenie jej zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS, o czym stanowi art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienie decyzji organ I instancji ograniczył do stwierdzenia, że w gospodarstwie Skarżącej nie zaistniały żadne udokumentowane zdarzenia, ani okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej. Nie wyjaśnił przy tym jaka jest ta sytuacja materialna, mimo że Skarżąca we wniosku o umorzenie należności podniosła że z uwagi na brak środków nie jest w stanie ich uregulować. Wskazała ponadto że w związku z brakiem pracy w regionie, w którym zamieszkuje, zmuszona jest utrzymywać trzyosobową rodzinę. Ponadto odnosząc się do okoliczności faktycznych powołanych przez Skarżącą, które - w jej opinii - uzasadniają umorzenie należności, a do których zaliczyła słabą klasę ziemi, zły stan techniczny budynków oraz bieżące wydatki, organ I instancji stwierdził jedynie, że nie dały one podstaw do podjęcia decyzji pozytywnej. Nie wyjaśnił przy tym powodów, dla których doszedł do takiego wniosku. Nie przeprowadził żadnej analizy tych okoliczności, w szczególności w zakresie ich wpływu na możliwość spłaty istniejącego zadłużenia. Takie "zbycie" argumentów Skarżącej nie jest zdaniem Sądu wystarczające, jeżeli organ zamierzał przekonać ją o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - obowiązujące organ przepisy nakładają na niego taki obowiązek. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Z kolei decyzja wydana w II instancji podkreśla jedynie brak nowych okoliczności, mogących mieć wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej Skarżącej oraz to że przy podejmowaniu decyzji w I instancji uwzględniono przedstawione przez Skarżącą argumenty dotyczące słabej klasy ziemi, złego stanu budynków oraz bieżących wydatków związanych z utrzymaniem rodziny. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji wydanej w I instancji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. W świetle powyższego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż Skarżąca nie przedstawiła nowych okoliczności w sprawie. Tego rodzaju okoliczność faktyczna nie zwalnia bowiem organu od odstąpienia od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu k.p.a. Skoro w wyniku wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy to również wydaną w wyniku tego rozpoznania decyzję należy traktować jako nową decyzję. Ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do stwierdzenia braku nowych okoliczności w sprawie świadczy o tym, że organ w pozostałym zakresie uznał, że zaskarżona decyzja korzysta z uzasadnienia zawartego w poprzedzającej ją decyzji, czemu zresztą organ dał wyraz wskazując że przy podejmowaniu decyzji w I instancji uwzględniono podnoszone przez Skarżącą argumenty. Wniosek taki z uwagi na treść przepisów art. 140, art. 127 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a. uznać należało za pozbawiony podstaw. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji wydanej w I instancji. Prezes KRUS, mając na względzie art. 41a ust. 1 u.u.s.r. zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, po uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, powinien - w sytuacji, gdy doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności pozytywne - odmówić umorzenia należności, o których umorzenie ubiegała się Skarżąca. Zamieszczenie w sentencji decyzji I instancji zwrotu "nie umarzam" należności, nie jest zatem, w ocenie Sądu, prawidłowe przede wszystkim ze względu na treść art. 107 § 1 k.p.a. Z uwagi jednak na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 p.p.s.a.