II SA/Bd 490/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładów "P." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za składowanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Zakładów "P." S. A. w P. zwrot kosztów postępowania w kwocie 1614 zł ( jeden tysiąc sześćset czterdzieści zł). II SA/Bd 490/05 Uzasadnienie Zakłady “P.“ S.A. w P., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. , nr [...]. Kolegium działając głównie na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 z późno zm. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) - utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2005r. znak: [...] w sprawie ustalenia nie wniesionej opłaty za składowanie odpadów na składowisku odpadów i za czas ich składowania w łącznej kwocie 9.974,42 zł. Z akt sprawy wynika, że dnia [...] 2001 r. Marszałek Województwa [...] w stosunku do w/w Spółki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska za lata 1998-2001. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Marszałek Województwa [...] ustalił dla Zakładów "P." opłatę za składowanie odpadów na składowisku odpadów i za czas ich składowania w łącznej kwocie 10.140,55. Opłata została powiększona o 100% w oparciu o przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 z późno zm.). Pismem z dnia [...] 2004r. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji żądając jej uchylenia i wstrzymania wykonania. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji publicznej pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zobowiązało organ I instancji do wykazania, czy z winy strony postępowania została złożona informacja w sposób nierzetelny i czy występuje podstawa do powiększenia opłaty o 100% na podstawie przepisu art. 33 ust.2 ustawy o odpadach. Organ ten miał wyjaśnić powyższe okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości oraz umożliwić zapoznanie się przez stronę ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2005: r. znak: [...] Marszałek Województwa [...] ustalił opłatę za składowanie odpadów na składowisku odpadów i za czas ich składowania w łącznej kwocie 9.974,42 zł. Opłata została powiększona o 100% w oparciu o przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 z późno zm.). . Pismem z dnia [...] 2005 r. Zakłady "P." Spółka Akcyjna wniosły odwołanie od powyższej decyzji. Zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji i jej wstrzymania wykonania do czasu rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że uiszczała wymagane prawem opłaty, a ustalenia dokonane przez Urząd Marszałkowski są wadliwe. Zdaniem strony organ administracji publicznej pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy powiększył wymagane opłaty o 100%, gdyż faktycznie nie zachodzą przesłanki do takiego działania. W decyzji utrzymującej w mocy powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie zasada ponoszenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian wynika z ustawy z dnia 30 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Strona skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i jest jednostką organizacyjną w rozumieniu przepisów powyższej ustawy wobec powyższego była zobowiązana do wykonywania obowiązków z niej wynikających. W przypadku wprowadzania substancji zanieczyszczających do powietrza, jest obowiązana do naliczania we własnym zakresie i wnoszenia opłat z tytułu gospodarczego korzystania ze środowiska i wprowadzania w nim zmian. Organ administracji publicznej pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą wysokość nie wniesionej opłaty za składowanie odpadów na składowisku odpadów i za czas ich składowania. Opłata została powiększona o 100% na podstawie przepisu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Zgodnie z powyższym przepisem w razie niedopełnienia przez wytwarzającego odpady obowiązku złożenia informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania, lub złożenia informacji nierzetelnej, marszałek województwa, w drodze decyzji, określa wysokość opłaty na podstawie ustaleń dokonanych we własnym zakresie, stosując stawki powiększone o 100%. W rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, m.in. że przedstawione przez stronę dane na temat rekultywacji składowiska w Rozwarzynie, znajdujące się w informacji o rodzaju i ilości odpadów umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania w 1998 r., oraz brak danych na temat rodzaju i ilości wykazanych jako stan na początek roku kalendarzowego w przedmiotowej informacji za lata 1999-2000, nasuwa wątpliwości merytoryczne organu. W następstwie powyższego, organ administracji publicznej pierwszej instancji wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy N., z prośbą o wyjaśnienie, czy kwatera składowiska w Rozwarzynie, na której strona złożyła odpady została zrekultywowana przez stronę w dniu 30 września 1998 r. Uzyskana informacja nie potwierdziła rekultywacji przedmiotowego składowiska. Wobec powyższego zdaniem organu pierwszej instancji zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie opłaty o 100%. Powyższą okoliczność kwestionuje strona postępowania, która w uzasadnieniu odwołania podniosła, że nieścisłości w zakresie informacji nie powstały z przyczyn leżących po stronie "P." S.A., lecz po stronie zarządcy składowiska odpadów, który udzielił ustnej informacji o rekultywacji zajmowanej kwatery składowiska w Rozwarzynie. Mimo powyższego zarzutu, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji zgodnie, z którym strona składając informacje nie wykazała należytej staranności dotyczącej rekultywacji kwatery składowiska odpadów w Rozwarzynie. Z obowiązujących przepisów prawa wynika, że to na stronie ciąży obowiązek prawidłowego i rzetelnego złożenia informacji dotyczącej rodzaju i ilości umieszczanych na składowisku odpadów, a nie jest to obowiązek ciążący na organie administracji publicznej. W świetle istniejących przepisów strona nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia strony dotyczące sytuacji związanej z kwestią zarządzania składowiskiem odpadów nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, lecz mogą stanowić podstawę odpowiedzialności w innych postępowaniach. W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 roku, znak [...] naruszenie: • art.33 ust.2 ustawy z dnia 27.06.1997 roku o odpadach przez przyjęcie, że wystąpiła przesłanka powiększenia stawki opłat o 100% • art.7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy i nie wykazanie, że skarżący w sposób nierzetelny złożył informację o rekultywacji składowiska odpadów. Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o: • o uchylenie zaskarżonej decyzji • zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając skargę strona skarżąca powołała się na to, że decyzją z dnia [...] 2004 roku znak [...] uchylono decyzję znak [...] z dnia [...] 2004 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało organ I instancji do wykazania, czy z winy strony postępowania została złożona informacja w sposób nierzetelny i czy występuje podstawa do powiększenia opłaty o 100% na podstawie przepisu art. 33 ust.2 ustawy o odpadach. Organ ten miał wyjaśnić powyższe okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości oraz umożliwić zapoznanie się przez stronę ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismem z dnia [...] 2004 roku skarżący został powiadomiony, iż po ponownym rozpatrzeniu został zebrany materiał dowodowy. W siedzibie organu I instancji udostępniono przedstawicielom skarżącego wyliczenie opłat na trzech kartkach. Nie przedstawiono jakichkolwiek nowych dowodów. Nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] 2004 roku. Organ I instancji pominął istotne dowody, które z urzędu powinien przeprowadzić, takie jak: • wystąpienie do Związku Międzygminnego w N., jako właściciela składowiska o udostępnienie informacji o Statusie składowiska w okresie 1998 - 1999 r. oraz jego rekultywacji. Urząd Gminy był niewłaściwym adresatem zapytania • wystąpienie do Najwyższej Izby Kontroli o udostępnienie ustaleń z kontroli w przedmiocie zarządzania składowiskiem i jego funkcjonowaniem w świetle obowiązujących przepisów • wystąpienie do Starostwa Powiatowego w N. o udostępnienie projektu rekultywacji składowiska przez właściciela składowiska. Przeprowadzenie powyższych dowodów umożliwiłoby zdaniem skarżącego pozyskanie wiedzy, że po stronie skarżącego nie wystąpiły żadne uchybienia w składaniu informacji do Urzędu Marszałkowskiego ( a tym bardziej informacji nierzetelnych). W świetle art.5 ust.2 pkt3 ustawy z dnia 9.11.200 roku o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 109, poz. 1157) skarżący, nie miał możliwości pozyskania informacji w zakresie rekultywacji składowiska. Zdaniem skarżącego informację taką mógł uzyskać tylko Urząd. Podjęcie przez organ I instancji powyższych czynności byłoby wypełnieniem treści art.7 i art.77 kpa i spowodowałoby zbadanie sporu w sposób wyczerpujący. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zgodność z przepisami prawa zaskarżonej decyzji dopatrzył się naruszenia przepisów zawartych w art. 7 i 77 § 1Kpa. Zgodnie z treścią powyższych przepisów organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Sąd dostrzegł w postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. brak konsekwencji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego. Nie można bagatelizować postanowień Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] 2004 roku znak [...] , która mieści się w granicach niniejszej sprawy i, w której to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zobowiązało organ I instancji do wykazania, czy z winy strony postępowania została złożona informacja w sposób nierzetelny i czy występuje podstawa do powiększenia opłaty o 100% na podstawie przepisu art. 33 ust.2 ustawy o odpadach. Mimo obowiązku nałożonego w powyższej decyzji na Marszałka Województwa [...] nie zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności co do winy strony skarżącej przy złożeniu informacji w sposób nierzetelny. Zarzuty skarżącej Spółki zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] po ponownym rozparzeniu sprawy, a następnie podtrzymane w skardze do Sądu, są konkretne i wyraźnie wskazują dowody, które organ odwoławczy winien zebrać w trakcie postępowania dowodowego. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wytwarzający odpady jest zobowiązany do składania marszałkowi województwa oraz właściwemu ze względu na miejsce składowania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania, do 31 stycznia następnego roku po roku, w którym składowano odpady (art. 29 wyżej cytowanej ustawy o odpadach). Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na art. 33 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że w razie niedopełnienia przez wytwarzającego odpady obowiązku złożenia informacji, o której mowa w art. 29, lub złożenia informacji nierzetelnej, marszałek województwa, w drodze decyzji, określa wysokość opłaty na podstawie ustaleń dokonanych we własnym zakresie, stosując stawki opłat powiększone o 100%. Aby nałożyć na wytwarzającego odpady sankcję administracyjna polegającą na zastosowaniu stawki opłat powiększone o 100% musi zgonie z art. 33 ust. 2 powstać zaniedbanie, które polegać ma na niedopełnieniu obowiązku złożenia informacji, o której mowa w art. 29 lub złożeniu informacji nierzetelnej. Z normy kompetencyjnej zawartej w art. 33 ust. 2 wypływa również obowiązek dla organu do określenia wysokości opłaty, na podstawie ustaleń dokonanych we własnym zakresie. Organ I instancji dokonał w rozstrzygnięciu decyzji ustalenia, a nie określenia wysokości opłaty. Jest to błąd popełniony w treści rozstrzygnięcia, lecz na tyle nieistotny, że nie skutkuje uchyleniem decyzji. Powód, dla którego Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa sprowadza się do oceny złożenia informacji nierzetelnej przez stronę skarżącą. To, że przepis nakłada na organ obowiązek dokonania ustaleń we własnym zakresie, nie oznacza, że mają być one dowolne. Powinny te ustalenia znaleźć odpowiednio odzwierciedlenie w dowodach na podstawie, których organ się oparł. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przesłankę złożenia informacji nierzetelnej, o której istnieniu organ powziął wiadomość z pisma Urzędu Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2003r. Nr [...] stanowiące odpowiedź na pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] 2002r. W ocenie Sądu powyższy dowód istniał już w dacie [...] 2004r., kiedy to decyzją znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdyż nie ustalono, czy z winy strony postępowania została złożona informacja w sposób nierzetelny, i czy występuje podstawa do powiększenia opłaty o 100% na podstawie przepisu art. 33 ust.2 ustawy o odpadach. Mimo powyższego zalecenia organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w dalszym ciągu kwestia nierzetelności nie została wyjaśniona przez organ. Powyższe nieścisłości nie stanowiły jednak przeszkody dla Kolegium, które utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w spornej kwestii. To zdaniem Sądu świadczy o niekonsekwencji Kolegium przy rozstrzyganiu. Jeżeli ten organ uznał na obecnym etapie postępowania odwoławczego za dostatecznie wyjaśniony wątek nierzetelnej informacji, to powinien temu dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego i wyjaśnić stronie skarżącej, dlaczego jej żądania zawarte w odwołaniu są chybione . Ustawa o odpadach, jak również akty wykonawcze nie zawierają definicji pojęcia "nierzetelności." Zgodnie ze słownikiem Języka Polskiego PWN Tom 3 "nierzetelny" oznacza : «wypełniający nienależycie swe obowiązki, nie dotrzymujący zobowiązań; nieuczciwy, niesumienny, niesolidny; niegodny zaufania». W ocenie Sądu przy wyjaśnieniu powyższego terminu można posiłkować się pojęciem należytej staranności. Skarga strony skarżącej została oparta m.in. na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach . Istotą zagadnienia jest zatem, czy podanie przez stronę skarżącą informacji o zrekultywowaniu odpadów na składowisku należy uznać za niedbałe. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywód organu sprowadzający się do pozyskanej informacji z Urzędu Gminy nie jest satysfakcjonujący, co trafnie dostrzega strona skarżąca. Przyjmując, że termin nierzetelny jest tożsamy z wypełnianiem nienależycie obowiązków, należy przyjąć, że punktem wyjścia dla oceny stopnia zawinienia musi być art. 355 § 1 k.c. Przepis ten, wskazując, że dłużnik obowiązany jest do zachowania staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju (należytej staranności) statuuje generalną zasadę oceny winy w prawie cywilnym w odniesieniu do wszystkich stosunków zobowiązaniowych, niezależnie od źródła ich powstania. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy określone zachowanie może być oceniane jako zwykłe niedbalstwo w rozumieniu art. 355 § 1 k.c. W świetle powyższego przypisanie winy skarżącemu przy udzieleniu informacji, która okazała się nierzetelna jest niezbędne do określenia wysokości opłaty do zastosowania stawki powiększonej o 100%. Art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach daje kompetencje organowi uprawnionemu do określenia powyższej opłaty na podstawie ustaleń dokonanych we własnym zakresie. Ustalenia te powinny potwierdzać winę wytwarzającego odpady na niedbalstwie lub umyślnym działaniu, ze skutkiem udzielenia informacji nierzetelnej. Niewątpliwie pojęcie winy ma znaczenie w postępowaniu karnym , ale ma również znaczenie przy stosowaniu sankcji administracyjnej, jaką z pewnością jest opłata powiększona. Dlatego nierzetelność w rozumieniu ustawy o odpadach należy oceniać w znaczeniu niedbalstwa w rozumieniu art. 355 Kc. W ustaleniach organu I instancji oraz organu odwoławczego brak jest dowodów do oceny, czy nieuiszczenie opłaty przez skarżącego było niedbalstwem, czy też mógł on przewidzieć całą sytuację. Dlatego zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, jak również żądania skierowane do organu w odwołaniu przez skarżącego. Organ nie wypowiedział się kto w latach 1998-1999 był właścicielem składowiska, a tymi ustaleniami należało poprzedzić zapytanie o rekultywację składowiska. Dlatego żądanie skarżącego odnośnie wystąpienia do Związku Międzygminnego w N., jako właściciela składowiska o udostępnienie informacji o Statusie składowiska w okresie 1998 - 1999 r. oraz jego rekultywacji, nie zostało wykluczone przez Kolegium. Jeżeli urząd gminy był właściwym organem, to należało to wykazać stosownymi dokumentami. Pozostałe żądania skarżącego tj. wystąpienie do Najwyższej Izby Kontroli o udostępnienie ustaleń z kontroli w przedmiocie zarządzania składowiskiem i jego funkcjonowaniem w świetle obowiązujących przepisów oraz wystąpienie do Starostwa Powiatowego w N. o udostępnienie projektu rekultywacji składowiska przez właściciela składowiska, mogą również przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne przed wydaniem zaskarżonej decyzji było niezupełne, a rozstrzygnięcie wydane w sprawie naruszyło art. 7 i 77 Kpa, Sąd uwzględnił skargę. W świetle powyższego Sąd działając art. 145 §1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 151 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz na podstawie art.200 zasądzi koszty postępowania sądowego.