II SA/Bk 415/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę, - Decyzją z dnia [...]01.2005 r., nr [...] Prezydent Miasta B. przyznał Pani T. J. świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w wysokości 75,66 zł miesięcznie za okres od [...]12.2004 r. do [...]12.2004 r. i w wysokości 100,88 zł od dnia [...]01.2005 r. do [...]02.2005 r. W uzasadnieniu organ przedstawił przesłanki przyznawania zasiłku okresowego zawarte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz zasady obliczania jego wysokości, wywodząc, iż zgodnie z treścią art. 147 ust. 1 omawianej ustawy w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi, w przypadku rodziny – 15% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a jej dochodem. Natomiast zgodnie z treścią art. 147 ust. 2 omawianej ustawy w 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi, w przypadku rodziny – 20 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a jej dochodem. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż Pani T. J. znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z powodu bezrobocia. Dochód jej rodziny wynosi 127,61 zł miesięcznie i nie przekracza kwoty 632 zł stanowiącej kryterium dochodowe rodziny wynikające z art. 8 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 12.03.2004 r. pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta B. powołując się na treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wywiódł, iż wysokość przyznanego zasiłku okresowego zależy od środków finansowych, którymi dysponuje organ. Zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym w części dotyczącej samego przyznania świadczenia, w zakresie jego wysokości oraz okresu na jaki zostanie przyznany ma charakter uznaniowy – uzależniony w dużej mierze od wysokości środków finansowych, którymi dysponuje organ. W odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Pani T. J. zarzuciła, iż wysokość przyznanego jej świadczenia została oparta o błędnie wyliczony dochód jej rodziny – niezasadnie wliczony został do niego dodatek mieszkaniowy. Z tej przyczyny wysokość zasiłku okresowego powinna być wyższa, niż przyznana. Dodatkowo stwierdziła, iż na podstawie art. 38 ust. 3 omawianej ustawy przyznany jej zasiłek powinien stanowić 50% różnicy między kryterium dochodowym i dochodem, nie zaś przyjęte przez organ 15% za rok 2004 i 20% za rok 2005. Zdaniem odwołującej przy ustalaniu wysokości przedmiotowego świadczenia nie wzięto pod uwagę trudnej sytuacji finansowej jej rodziny, a również tego, iż gmina również ze środków własnych i Unii Europejskiej winna finansować pozostałą część zasiłku okresowego ponad kwotę minimalną uzyskaną z budżetu państwa. Decyzją z dnia [...]03.2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Jednocześnie przychyliło się do stanowiska Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B., iż zgodnie z treścią art. 147 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej - w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosiła 15% różnicy miedzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, natomiast zgodnie z treścią art. 147 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy - w 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosiła 20 % różnicy miedzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, iż organ I instancji należycie rozważył rodzaj i wysokość przyznanego świadczenia, biorąc pod uwagę zarówno sytuację materialną odwołującej się, jak również i swoje możliwości finansowe. Ponadto w uzasadnieniu opierając się na definicji dochodu zawartej w art. 6 pkt. 4 oraz art. 8 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż zasadnie do ustalenia wysokości zasiłku okresowego został przyjęty przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. dochód odwołującej się z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Wyłożono, że treść art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy nie daje podstaw do uznania, iż dodatek mieszkaniowy nie stanowi dochodu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Pani T. J. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko co do sposobu wyliczania zasiłku okresowego za okres od [...]12.2004 r. do [...]02.2005 r. Podkreśliła, iż art. 147 i 148 ustawy o pomocy społecznej dotyczy jedynie wysokości dotacji z budżetu państwa na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i zadań własnych dotowanych z budżetu państwa. W pozostałej części zasiłek okresowy winien był wypłacony ze środków finansowych gminy, aby ostatecznie uzyskał wysokość 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a jej dochodem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wywodząc, iż zasiłek w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny stanowić będzie stawkę minimalną dopiero po okresach przejściowych wskazanych w przepisie art. 147 ustawy o pomocy społecznej. Podniosło ponadto, iż przepis art. 148 ustawy o pomocy społecznej dotyczy dotacji udzielanych na wszystkie zadania realizowane przez gminy w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz zadań własnych dotowanych z budżetu państwa, a nie tylko zadań wynikających z obowiązku wypłaty zasiłków okresowych. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U., nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zaś tryb rozpatrywania tych spraw reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, z pewnymi modyfikacjami zawartymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zarzuty podnoszone przez skarżącą dotyczą błędnego ustalenia przez organy pomocy społecznej wysokości przyznanego zasiłku okresowego jako 15% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny za okres od [...]12.2004 r. do [...]12.2004 r. i 20% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny od dnia [...].01.2005 r. do [...]02.2005 r., co jest jej zdaniem sprzeczne z dyspozycją art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz faktu bezpodstawnego wliczenia dodatku mieszkaniowego do dochodu rodziny przy ustalaniu wysokości przedmiotowego świadczenia. Należy wskazać, iż w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. w szczególności długotrwałej choroby, niepełnosprawności, bezrobocia, możliwości utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, przyznanie zasiłku okresowego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, jest obligatoryjne. Przepisy ustawy poprzez wskazanie minimalnych kwot przyznawanego świadczenia ograniczają również uznanie administracyjne organów pomocy społecznej w zakresie wysokości zasiłku okresowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 38 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Ustęp 3 pkt. 2 wskazanego artykułu stanowi, iż kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między: kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Wyżej omówiony przepis stanowi jednak o docelowej wysokości minimalnego zasiłku okresowego, która ma zostać osiągnięta w 2008 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej ( stanowiącego przepis przejściowy wobec cytowanego art. 38 ust. 3) oraz określającego sposób ustalenia minimalnej wysokości przedmiotowego świadczenia w okresie przejściowym tj. w latach 2004 – 2007, w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku rodziny - 15 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, natomiast w 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku rodziny - 20 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. W kolejnych latach wartości procentowe określone w tym przepisie zakładają stopniowy wzrost kwoty minimalnego zasiłku okresowego do poziomu wskazanego treścią omówionego art. 38 ust. 3 pkt 2 (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański; Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, Wyd. Prawnicze Leges, Kutno 2005r., s. 230-231). W sprawie niniejszej, przedmiotowe świadczenie zostało przyznane za okres od [...].12.2004 r. do [...]02.2005 r. Zasadnie zatem organy pomocy społecznej przy wyliczaniu jego wysokości zgodnie z treścią powołanego art. 147 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 2 przyjęły 15% różnicę między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny za okres od [...]12.2004 r. do [...]12.2004 r. i 20% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny od dnia [...]01.2005 r. do [...]02.2005 r.,. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skarżącej w tym zakresie nie mogły się ostać. Godzi się również podkreślić, iż interpretacja wzajemnej relacji art. 38 ust. 3 pkt. 2 i art. 147 ustawy o pomocy społecznej dokonywana przez skarżącą jest nieprawidłowa. Niewątpliwie bowiem przepis art. 147 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem lex specialis (szczególnym) w stosunku do art. 38 ustawy o pomocy społecznej (lex generalis) i dookreśla szczegółowo wysokość świadczenia w okresach przejściowych tj. w latach 2004 – 2007. Organ pomocy społecznej może zatem stosować tylko przepis szczególny we wskazanych latach i na jego podstawie określać wysokość zasiłku okresowego. O takim rozumieniu wzajemnej relacji obu przepisów świadczy nie tylko wykładnia językowa ich treści, ale również systematyka danej ustawy i umiejscowienie regulacji art. 147 ustawy o pomocy społecznej w rozdziale "przepisy przejściowe i końcowe". Przechodząc do zarzutu skarżącej dotyczącego wliczenia przez organ pomocy społecznej dodatku mieszkaniowego do dochodu rodziny przy ustalaniu wysokości przedmiotowego świadczenia należy wskazać, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Nadto ustęp 4 cytowanego artykułu stanowi, iż do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Ustawowa definicja dochodu obejmuje więc wszystkie dochody bez względu na ich tytuł i źródło ich uzyskania z wyłączeniem wyjątków wskazanych w ustawie wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust 3 pkt 1 – 3 i ust. 4. Wyjątki te nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Dodatek mieszkaniowy nie został wskazany w omawianej ustawie jako nie wchodzący do dochodu, należy zatem przyjąć, iż przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego do dochodu prawidłowo wlicza się dodatek mieszkaniowy (podobnie vide: wyrok NSA z 20.08.1996 r., sygn. II SA/Kr 386/96, niepublikowany). Końcowo podnieść należy również, iż w myśl art. 147 ust. 4-6 ustawy o pomocy społecznej faktycznie gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w minimalnej wysokości. W wyższej wysokości mogą być przyznane jedynie wówczas kiedy to w budżecie gminy na zadania własne istnieją wystarczające środki finansowe, z których uzupełnione mogą być kwoty wydatków związanych z zasiłkami okresowymi ponad kwotę minimalną uzyskaną z budżetu państwa. Jak wynika z przedmiotowych decyzji w chwili obecnej gmina nie posiada takich środków, a zatem nie może ustalić zasiłku okresowego w wyższej wysokości. Argumenty skarżącej iż gmina niewłaściwie funkcjonuje, gdyż nie posiada żadnych środków finansowych własnych na ten cel lub też nie potrafi pozyskać środków z Unii Europejskiej nie mogą podlegać merytorycznej ocenie w niniejszej sprawie. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na określone decyzje i postanowienia, w tym też zakresie sąd rozpoznaje indywidualną sprawę. Nie może zatem teoretycznie rozważać prawidłowości funkcjonowania struktur gminnych. Reasumując należy stwierdzić, iż organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy, działaniem swym nie przekraczając granic uznania administracyjnego. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została przeanalizowana sytuacja materialna rodziny oraz przedstawiona analiza własnych możliwości finansowych Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. Organy obu instancji prawidłowo wskazały okoliczności, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy socjalnej, a w szczególności jakie względy wpłynęły na ograniczony charakter jej zakresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje powodów do podważenia argumentacji rozstrzygnięć organów administracji w tej mierze. W tej sytuacji skarga nie podlegała uwzględnieniu. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).