IV SA/Gl 206/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie: NSA Wiesław Morys WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. nr 137, poz. 1302 - zwanej dalej w skrócie: "ustawą konsolidacyjną") w związku z art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 z późn. zm.) zwolnił W. J. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, iż zwolnienie ze służby było konsekwencją odmowy przyjęcia przez stronę pisemnej propozycji z dnia [...] r., dotyczącej jej przeniesienia z Izby Celnej w C. do Izby Celnej w B.P. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] strona domagała się uchylenia krzywdzącej dla niej decyzji. Zarzuciła jej naruszenie art. 32 ustawy konsolidacyjnej poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten stanowi podstawę do przeniesienia funkcjonariusza służby celnej pomiędzy Izbami Celnymi różnych województw oraz naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez nieuwzględnienie ustalonych odgórnie zasad alokacji i Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego w dniu 30 września 2003 r. pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej jej podstawy prawnej, którą uzupełnił o dodanie art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej do jej poprzedniej podstawy prawnej. W pozostałej części utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję własną oraz nie znalazł podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie oraz powołując się na treść art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej uznał za zasadne uzupełnienie materialnej podstawy decyzji pierwszoinstancyjnej o dodanie tego artykułu do podstawy prawnej własnego drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Stwierdził, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. nr 184, poz. 1800) z dniem 1 listopada 2003 r. zniesiona została Izba Celna w C. W związku z tym, przed jej zniesieniem, strona otrzymała propozycję przeniesienia do innej Izby Celnej na wschodniej granicy Polski, a następnie po odrzuceniu tej propozycji, skoro nie było możliwe przeniesienie jej na inne stanowisko lub do innego urzędu koniecznym stało się jej zwolnienie ze służby z powodu likwidacji urzędu. W odniesieniu do kwestii kryteriów i doboru kadr w służbie celnej wskazanych w powołanym przez stronę Protokole uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. wyjaśnił, iż złożona stronie w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej propozycja nie była rozpatrywana według kryteriów w nim określonych, ale w oparciu o przesłanki określone w ustawie o Służbie Celnej. Podniósł równocześnie, iż uzupełnienie podstawy prawnej w przedmiotowej decyzji pierwszoinstancyjnej mieści się w kompetencjach reformatoryjnych organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zarzuty natury rodzinnej podnoszone przez stronę nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie stanowiły przeszkody formalno-prawnej do jej zwolnienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie pomiędzy Izbami Celnymi w różnych województwach, przy jednoczesnym braku uwzględnienia uprawnień funkcjonariuszy celnych związanych z alokowaniem kadr określonych między innymi w art. 18 i art. 20 ustawy o Służbie Celnej; - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w sytuacji zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez dodanie art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej i tym samym zmianę jego tożsamości, bowiem podstawą zwolnienia ze służby winna być odmowa przyjęcia propozycji alokacyjnej, a nie likwidacja Izby Celnej w C.; - art. 7 oraz art. 75 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie miała możliwości odniesienia się do "uzupełnionej" podstawy prawnej zawartej w zaskarżonej decyzji. Akcentował ponadto swoją nienaganną [...] -letnią pracę w służbie celnej oraz koniczność opieki na [...] -letnim dzieckiem, schorowaną matką i niepełnoletnim bratem. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, które jego zdaniem jest zgodne z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowanymi w sprawie przepisami prawa materialnego. Zaznaczył, że dokonana przez skarżącego interpretacja art. 32 ustawy konsolidacyjnej jest błędna, gdyż zakresem jego działania nie jest objęty tylko obszar jednego województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest to, aby organy administracji publicznej działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Konsekwencją naruszenia tego obowiązku jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a.), kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Organ odwoławczy podjął bowiem wadliwie rozstrzygnięcie sprzeczne z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji prowadzi to do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, bowiem zawiera ona w swojej treści istotną wadę. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż decyzja administracyjna powinna zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem dla jej poprawności niezbędna jest wewnętrzna spójność pomiędzy takimi jej elementami, jak podstawa prawna, osnowa (rozstrzygnięcie) oraz uzasadnienie prawne i faktyczne. Tylko wtedy można o takiej decyzji powiedzieć, iż zgodnie z art. 104 K.p.a. jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. Przy czym treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście zaistniałych okoliczności faktycznych i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Musi więc ono być tak określone, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny i precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Jak przypomina się w doktrynie i orzecznictwie (por. np. B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 457 i 482 oraz B. Adamiak "Wadliwość decyzji administracyjnej", Wrocław 1986, str. 22-23), rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Reasumując, rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Natomiast błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których jednak ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji o tej samej treści (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1983 r. I SA 472/83 ONSA 1983/2/59). Stosownie do przedstawionych powyżej rozważań w decyzji pierwszoinstancyjnej rozpatrywanej sprawy za podstawę prawną przeniesienia skarżącego przyjęto tryb określony w art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, a w zaskarżonej decyzji powołano poza tym przepisem także art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Tym samym wobec przyjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie wiadomo, czy zapadło ono w trybie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, czy też w trybie art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, chociaż są to dwa odrębne tryby i regulacje prawne. Dlatego zasadny okazał się zarzut skargi, dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 K.p.a. Dodanie w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, sprowadziło się w rezultacie do jednokrotnego rozpoznania przedmiotowej sprawy administracyjnej. W konsekwencji, takie działanie organu drugiej instancji naruszyło zasadę dwuinstancyjności, bowiem nie wiadomo, o którą z powołanych podstaw prawnych (art. 32 ust. 1-3 ustawy konsolidacyjnej czy też art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej) została wydana decyzja drugoinstancyjna w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1998r. IV SA 536/96, Lex nr 43127). Dodatkowo zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym wypowiada się w swoim uzasadnieniu. Biorąc pod uwagę powołany w jej podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także użyte w osnowie sformułowanie "uchyla decyzję (...) w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeka.." oraz "winno być" uznać należy, iż organ odwoławczy wydał decyzję, której treść podjętego rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym skoro sentencja decyzji winna orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego to w rozpoznawanej sprawie nie wynika z niej jakie rozstrzygnięcie zostało podjęte, bowiem wskazuje się na to tylko w podstawie prawnej. Wprawdzie częścią składową decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, ale to przecież rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji. Tego rodzaju wadliwa decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym ze względów proceduralnych, bowiem sentencja decyzji jest najistotniejszym jej elementem wywołującym skutki prawne. Dlatego w rozpoznawanej sprawie omówionej wady nie można było usunąć przez nawiązanie do jej uzasadnienia. Stosownie bowiem do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (norma pierwsza) organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, a zakres jego kompetencji merytoryczno-reformacyjnej ograniczony jedynie został przez art. 138 § 2 K.p.a. Zatem w zaskarżonej decyzji tak sformułowana sentencja nie jest znana w ramach art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i dlatego dokonana w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia zmiana nie może być skuteczna w tym trybie. Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, Sąd nie mógł kompleksowo dokonać oceny zapadłych w tej decyzji rozstrzygnięć, pod względem ich zgodności z prawem materialnym. Na marginesie dodać należy, iż ustawa konsolidacyjna nie zawierała przepisu szczególnego w kwestii właściwości organów, co do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej. Dlatego zastosowanie powinny tu mieć właściwe przepisy ustawy o Służbie Celnej i aktów wydanych w oparciu o obowiązujący wówczas art. 284 ustawy Kodeks celny. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona stosownych ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy p.p.s.a. i przedstawione powyżej okoliczności sprawy skarga zasługuje w pełni na uwzględnienie. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, co orzeczono w sentencji.