II SA/Wr 1478/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym i: Przewodniczący : Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Izabela Krajewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005r, na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia S. K. i A. C. wspólnikom spółki cywilnej A na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddała skargę Sygn, akt II SA/Wr 1478/03 1 U ZASADN I E SN I E Decyzją z dnia [...]r, Nr [...] Starosta T. zezwolił S. K. i A. C. - wspólnikom spółki cywilnej A na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wraz z wyznaczeniem takiego miejsca oraz określeniem sposobu magazynowania i odzysku odpadów, oraz zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodzie 10 01 02 -popioły lotne z węgla, do dnia [...]r., określając warunki korzystania z zezwolenia, Od powyższej decyzji odwołanie złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. S. G. i J. O., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołujący podnoszą, że od ponad dwóch miesięcy na teren Przedsiębiorstwa A oraz na tereny poeksploatacyjne przywożone były odpady z Zespołu Elektrociepłowni W. B S.A. we W . Władze gminne zapewniały mieszkańców o legalności transportu i składowania, gdy tymczasem okazało się, że Przedsiębiorstwo to wystąpiło do Starostwa Powiatowego w T. o stosowne zezwolenia dopiero : * dnia [...]r. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poprzez ich wykorzystanie jako surowca do produkcji mieszanek budowlanych oraz transport, na teren cegielni, * dnia [...]r. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poprzez ich wykorzystanie w procesie rekultywacji terenów poeksploatacyjnych oraz transport. Stosowne zezwolenia wydano (odpowiednio) dnia [...] i [...]r. pomimo wcześniejszego pisma interwencyjnego mieszkańców. Z powyższego wynika, że władze samorządowe nie uwzględniły słusznego interesu społeczności P., a przychyliły się do indywidualnych interesów Przedsiębiorstwa, Ponadto w prowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego ( Konstytucję RP, ustawę z dnia 27 kwietnia 200Ir. - Prawo ochrony środowiska), jak i przepisy prawa procesowego (zasady ogólne określone w art. 6-13 Kpa). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wskazało, ze zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub Sygn. akt II SA/Wr 1478/03 2 obowiązek. W rozpoznawanej sprawie odwołujący S. G. i J. O. nie wykazali interesu prawnego. Kolegium przyjmuje za interes prawny, zaakceptowane przez doktrynę określenie interesu prawnego zawarte w orzeczeniu NSA z dnia 22 lutego 1984r, (ISA 1748/83) , według którego interes prawny w postępowaniu administracyjnym to sytuacja, w której można ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, W takim przypadku osobie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium taki przypadek występuje w niniejszej sprawne, bowiem organ odwoławczy nie znalazł podstawy prawnej, której istnienie pozwalałoby stwierdzić posiadanie interesu prawnego przez osoby wnoszące odwołanie. W rozpoznawanej sprawie niniejsze postępowanie nie zostało uznane przez Starostę T. za postępowanie w sprawie ochrony środowiska, w którym dopuszczono społeczeństwo do udziału w sprawie, zgodnie z art 31 i 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 200Ir, ustawy z dnia 27 kwietnia 200.Ir, - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z przepisem art. 127 Kpa od decyzji organu I instancji może się odwołać tylko strona postępowania. Skoro w niniejszej sprawie osobom wnoszącym odwołanie nie przysługuje przymiot strony , co zostało ustalone w toku postępowania odwoławczego, to zgodnie z art. 138 § ł pkt 3 w związku z art. 105 § i Kpa Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarzuca: 1. naruszenie art. 68 ust. ł i 4 oraz art. 74 ust. 1-4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, 2. naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie załatwienie jej z uwzględnieniem słusznego interesu mieszkańców P., 3. naruszenie art. 28 Kpa przez uznanie, że osobom wnoszącym odwołanie nie przysługuje przymiot strony ze względu na brak interesu prawnego, 4. naruszenie art. 127 Kpa przez nie uwzględnienie zasady, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem 1 instancji, ale także stronie, która nie brała, udziału w tym postępowaniu, a której interesu prawnego to postępowanie dotyczy, 5. naruszenie art, 136 Kpa przez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, Sygn. akt II SA/Wr 1478/03 3 6, naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku żart. 105 § 1 Kpa przez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy istnieją podstawy prawne do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, 7, naruszenie art, i 03a ust, 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994r, - Prawo geologiczne i górnicze, w związku z art. 65 § 1 Kpa, 8, naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego stosowanie, w szczególności naruszone zostały przepisy takich ustaw jak; Prawo ochrony środowiska, o odpadach. Prawo o ruchu drogowym, o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Prawo geologiczne i górnicze oraz szeregu wskazanych w skardze rozporządzeń Ministra Środowiska i Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Zdaniem skarżącej, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia powinno toczyć się z "udziałem społeczeństwa". Ponadto naruszenia przepisów wskazane w skardze godzą w interes prawny skarżącej, wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno merytorycznie rozpatrzyć odwołanie a nie umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie wskazując, iż podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące uznania jej za stronę postępowania administracyjnego są nieuzasadnione z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, w świetle art. 127 Kpa, że odwołanie od decyzji organu 1 instancji jest skuteczne jedynie w sytuacji wniesienia go przez stronę, a więc podmiot posiadający interes prawny. Powołane przez skarżącą przepisy art. 68 ust. 1 i 4 oraz art. 74 Konstytucji RP dotyczą ogólnych obowiązków organów administracji w zakresie ochrony zdrowia oraz ochrony stanu środowiska przed działaniami mogącymi spowodować negatywne skutki. Powyższe przepisy w żaden sposób nie przyznają skarżącej legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym, zaskarżoną decyzją. Również powoływany przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej legitymującej skarżącą do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Odesłanie do innych przepisów wskazuje, iż pełna realizacja postanowienia Konstytucji możliwa jest dopiero na podstawie ustawy, którą w niniejszej sprawie jest Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 28 i art. 29 Kpa, a ponadto musiałby nim być odpowiedni akt prawa materialnego. Powołany zaś przepis art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska wskazujący, iż każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony Svgn. akt II SA/Wr 1478/03 4 środowiska, nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej uzasadniającej przyznanie każdemu przymiotu strony. Wskazać należy, że powyższy przepis przyznaje prawa strony jedynie w okolicznościach określonych przez inne przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. poprzez unormowania działu V tytułu 1 , a więc regulacji dotyczących procedury udziału społeczeństwa. Skoro w toku postępowania przed organem I instancji nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, to możliwość uznania skarżącej za stronę postępowania należy rozpatrywać jedynie na podstawie powołanych przepisów Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach .danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Bezspornym w sprawie jest, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżąca nie uczestniczyła jako strona tego postępowania. Tak więc nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i 30 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym miejscu należy przywołać tezę wyroku NSA z dnia 13 marca 2001r., sygn. ISA 2312/99 (LEX nr 78956), w której tramie Sąd wskazał, że "Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi. wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności." Sygn. akt II SA/Wr ! 478/03 5 Zatem istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca J. O. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia S. K. i A. C.- wspólnikom, spółki cywilnej A na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wraz z wyznaczeniem takiego miejsca oraz określeniem sposobu magazynowania i odzysku odpadów, oraz zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodzie 10 01 02. Według przekonania skarżącej decyzja organu I instancji dotyczyła jej interesu prawnego. A zatem subiektywne przekonanie skarżącej o przysługującym jej przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym, mogło zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy przez organ odwoławczy, na podstawie zasad przewidzianych dla tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym rozpoznało wniesione odwołanie, w toku którego organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego, który czyniłby ją stroną postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło bowiem, że nie znalazło podstawy prawnej, której istnienie pozwalałoby stwierdzić posiadanie interesu prawnego przez J. O . Zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na rzecz S. K. i A. C. w zakresie dotyczącym, odzysku odpadów, ustalenia jego miejsca, sposobu magazynowania oraz zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie transportu tych odpadów. Skarżąca posiada bowiem jedynie interes faktyczny w zwalczaniu prowadzenia przedmiotowej działalności przez S. K. i A. C . Wydanie decyzji przez organ I instancji na podstawie wskazanych w niej przepisów, nie wywiera bowiem bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej skarżącej, tak więc nie można mówić o jej interesie prawnym, a. co za tym idzie o jej statusie strony w tym postępowaniu. Analiza zarzutów odwołania , a następnie skargi wskazuje, iż skarżąca domaga sie w istocie ochrony interesu publicznego, tj. ochrony interesu społeczności P. przed powodowanym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi i gleby oraz zdrowia mieszkańców P . Wskazać należy, że przymiotu strony nie wykazuje osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Temu celowi służy bowiem instytucja skarg i wniosków uregulowana w dziale VIII Kpa, W takiej sytuacji organ prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż odwołanie pochodziło od nieuprawnionego podmiotu. Sygn. akt II SA/Wr 1478/03 6 Wobec umorzenia postępowania odwoławczego organ nie rozpoznał ponownie sprawy, nie mógł zatem ustosunkować się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów dotyczących kwestionowanej decyzji organu I instancji. Tak więc chybione są, jako zbyt daleko idące zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia również przepisów art. 68 ust. 1 i 4 oraz art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można bowiem mówić o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanych przepisów konstytucyjnych, skoro zaskarżoną decyzją umorzone zostało postępowanie odwoławcze, z uwagi na stwierdzenie, że odwołujący nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie (co do istoty sprawy), lecz "w inny sposób zakończył postępowanie odwoławcze". Skutkiem prawnym wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest zatem zaniechanie wszystkich czynności procesowych organu II Instancji. Reasumując należy uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tych okolicznościach skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.).