II SA/Gl 25/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Sędziowie WSA Iwona Bogucka Stanisław Nitecki Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.: 1) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu usunięcia odpadów 2) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], II. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania G. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Nr [...] , którą zobowiązano G. K. do usunięcia w terminie do [...] 2002 r. wszystkich odpadów nagromadzonych na terenie prowadzonego przez nią Punktu Skupu Złomu przy ul. [...] w K., poprzez przekazanie poszczególnych asortymentów odpadów uprawnionym jednostkom w celu odzysku lub unieszkodliwienia. We wniosku, który wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w dniu [...] 2003 r. G. K. powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 Kpa domagała się stwierdzenia nieważności powyższych decyzji organu I i II instancji jako wydanych jej zdaniem z rażącym naruszeniem treści art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. Nr 62 z 2001 r. poz. 628 ze zm. – zwanej dalej ustawą o odpadach/, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm. – zwanym dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym/ oraz art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm. obecnie Dz.U. z 2004 r. Nr 204 r. poz. 2078 ze zm. – zwanej dalej ustawą o drogach publicznych/. Uzasadniając to żądanie stwierdziła, że przy wydawaniu objętych wnioskiem decyzji organy orzekające błędnie przyjęły, iż magazynuje ona odpady /złom/ na terenie do tego nieprzeznaczonym w rozumieniu art. 34 ustawy o odpadach. Teren lokalizacji składowiska położony jest bowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. w granicach jednostki strukturalnej G przeznaczonej pod rezerwę terenowa projektowanej drogi kategorii zbiorczej tranzytowej, odciążającej ruch z ul. [...] oraz położony jest w liniach rozgraniczających węzła komunikacyjnego projektowanej drogi tranzytowej o czterech pasach ruchu oraz drogi zbiorczej obszarowej o 4 pasach ruchu. Skoro jest to teren stanowiący rezerwę pod projektowaną inwestycję drogową to zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być ustalone tymczasowe sposoby jego zagospodarowania. Obowiązek taki wynika zdaniem G. K. z treści art. 35 ustawy o drogach publicznych. Skoro taki tymczasowy sposób zagospodarowania nie został w planie określony to zgodnie z uchwałą 5 Sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. akt OKP 2/99, dopuszczalne jest tymczasowe wykorzystanie zarezerwowanych terenów na zasadach określonych w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ treści tych przepisów nie uwzględniono przy wydawaniu objętych wnioskiem decyzji to zasadny jest, zdaniem G. K., zarzut wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. Nadto podała, iż nie była świadoma, że musi posiadać oddzielne pozwolenie na prowadzenie składowiska złomu i dlatego też prowadziła go bez pozwolenia. Sprawa o wydanie takiego pozwolenia ciągle jest w toku. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania, zaś decyzją z tej samej daty Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji SKO w K. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniach tych decyzji stwierdziło, że nieważność decyzji stwierdza się jeżeli zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 Kpa, a nie zachodzą wymienione w art. 156 § 2 Kpa przesłanki negatywne. Zdaniem SKO zarzut wydania objętych wnioskiem decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie został przez G. K. wykazany. Wnioskodawczyni nietrafnie utożsamia bowiem rażące naruszenie prawa z błędną wykładnią obowiązujących przepisów oraz z błędnym ich zastosowaniem. Zdaniem organu orzekającego naruszenie prawa można kwalifikować jako rażące jedynie w przypadku, gdy dochodzi do szczególnie istotnych naruszeń prawa materialnego lub procesowego, powodujących "pogwałcenie zasad prawnych, naruszenie podstawowych wartości systemu prawnego" powodujące z uwagi na swoje skutki konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Do tak rozumianego rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanych decyzji jednak zdaniem SKO nie doszło. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obejmującym obie w/w decyzje SKO z dnia [...] r., G.K. zarzuciła, że wbrew zawartemu w tych decyzjach stanowisku jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie opierał się na "spekulacjach interpretacyjnych" lecz wskazywał istotne i rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, do jakich doszło przy wydawaniu kwestionowanych w nim decyzji. Dalej G. K. powtórzyła w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w omówionym wyżej wniosku z dnia [...] r. /według daty wpływu do SKO/. Nadto podniosła, że w rozpoznaniu tego wniosku z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa brały udział m.in. osoby, które wydawały objętą tym wnioskiem decyzję SKO z dnia [...] r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą w/w decyzję z dnia [...] r., którą odmawiało stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] , zaś decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą w/w decyzję z dnia [...] r., którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia [...] r. Nr [...] . Jako podstawę prawną tych orzeczeń wskazało SKO art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. W takich samych co do istoty uzasadnieniach tych decyzji podtrzymało w ogólnym zarysie argumentację prezentowaną w swoich wcześniejszych decyzjach z dnia 4 lipca 2003 r. Dodatkowo w odniesieniu do zgłoszonego zarzutu naruszenia treści art. 24 ust. 1 pkt 5 Kpa SKO stwierdziło, że przepis ten nie ma zastosowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w oparciu o przepis art. 127 § 3 Kpa. Dla uzasadnienia tego stanowiska powołano się na bliżej określone w tych decyzjach wyroki NSA. W skardze do sądu na powyższe decyzje SKO w K. z dnia [...] i [...] 2003 r. oraz w odpowiedziach na tę skargę strony powtórzyły co do zasady argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca G. K. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i decyzji je poprzedzających oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca dodatkowo stwierdziła, że każde naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, posiada swoje źródło w niewłaściwej interpretacji bądź w niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego. Wykluczenie w takiej sytuacji zastosowania przepisu art. 156 § 1 Kpa czyniłoby zatem, tę normę w znacznym stopniu martwą. Po połączeniu spraw ze skargi na obie decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające ostać się zdaniem Sądu nie mogą albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [...] r. nr [...] zostały wydane przy tym zdaniem Sądu z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 104, art. 138 i art. 15 Kpa. SKO przyjęło bowiem błędnie, że decyzja organu I instancji, która w wyniku wniesionego od niej odwołania została utrzymana w mocy orzeczeniem organu II instancji, ma samodzielny byt prawny jako orzeczenie załatwiające odrębną sprawę w rozumieniu art. 104 Kpa. Tylko bowiem przy takim założeniu dopuszczalne byłoby objęcie takiej decyzji odrębnym postępowaniem w przedmiocie nieważności. Oczywiście, w świetle treści art. 156 § 1 Kpa przedmiotem postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności może być również decyzja organu I instancji /nawet nie mająca przymiotu ostateczności/, ale tylko wówczas gdy nie była ona przedmiotem ostatecznego orzeczenia /decyzji/ organu odwoławczego. Z chwilą wydania w danej sprawie decyzji odwoławczej, tj. po zrealizowaniu się zasady dwuinstancyjności postępowania /art. 15 Kpa/, z punktu widzenia treści art. 156 § 1 Kpa w obiegu prawnym funkcjonuje tylko decyzja organu II instancji i tylko ta może być przedmiotem stwierdzenia nieważności. Niedopuszczalne jest wówczas prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Wobec powyższego należało orzec zdaniem Sądu jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./. Na akceptację nie zasługuje też zaskarżona decyzja z dnia 26 listopada 2003 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. Zostały one bowiem wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji SKO w K. z dnia [...] r. opierało się na twierdzeniu, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ustawy o odpadach, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ustawy o drogach publicznych. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji SKO powinna zatem poprzedzić ocena czy rzeczywiście przepisy te stanowiły, względnie powinny stanowić, podstawę materialnoprawną wydania decyzji SKO z dnia [...] r., a jeżeli tak, to czy zostały one prawidłowo zastosowane. Ustaleń w tym względzie oraz ich oceny omawiane w tej części uzasadnienia wyroku decyzje SKO w ogóle nie zawierają. To zaś oznacza /jak już stwierdzono/, że zostały one wydane praktycznie bez jakiegokolwiek wyjaśnienia sprawy w tym przedmiocie. Uzasadnienia poddanych kontroli Sądu decyzji SKO sprowadzają się do ogólnych uwag i rozważań bez ich jakiegokolwiek odniesienia do konkretnej, będącej przedmiotem postępowania sprawy administracyjnej i wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia /decyzji/. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji dowolne, a co najmniej przedwczesne jest stanowisko SKO, że decyzja odwoławcza z dnia [...] r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Konstatacja taka może być bowiem jedynie następstwem prawnej analizy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny i jego kwalifikację z punktu widzenia obowiązującego w dacie wydania decyzji prawa materialnego. Dopiero po udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia, dlaczego i w jakim stopniu powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisów prawa materialnego, możliwa byłaby odpowiedź czy naruszenie to /gdyby faktycznie istniało/ miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Co do wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu tego przepisu, rację ma przy tym zdaniem Sądu skarżąca, iż nie można wykluczyć, że tego typu naruszenie może być również następstwem niewłaściwej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Będzie tak np. jeżeli decyzja będzie oparta na oczywiście błędnej wykładni wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu, czy też na oczywiście niewłaściwym zastosowaniu danego przepisu jako podstawy materialnoprawnej decyzji. Żeby to jednak ocenić to wcześniej należy poczynić ustalenia i rozważania o jakich wyżej mowa. W odniesieniu do decyzji SKO w K. z dnia [...] r., z punktu widzenia przepisów powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, uczyni to SKO przy ponownym rozpoznaniu tego wniosku. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Przed przystąpieniem do ponownego rozpoznania sprawy rozważy też skład SKO w pierwszej kolejności zasadność zarzutu skarżącej, iż w rozpoznaniu jej wniosku nie powinny brać udziału osoby, które brały udział w wydawaniu kwestionowanej przez skarżącą decyzji SKO z dnia [...] r. Do kwestii tej w dotychczasowym postępowaniu się w ogóle nie odniesiono przyjmując błędnie, iż zarzut ten dotyczy składu SKO przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – w trybie art. 127 § 3 Kpa. W tym zakresie stanowisko SKO nie było zaś kwestionowane i nie budzi zastrzeżeń. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonych decyzji stojąc na stanowisku, że z uwagi na ich odmowny charakter nie podlegają one wykonaniu w rozumieniu art. 152 ustawy p.p.s.a.