II SA/Sz 1336/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi J. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości o d d a l a skargę Wnioskiem z dnia [...] r. małżonkowie M. i J. K. wystąpili o nabycie prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul [...], obręb nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców (w udziale po ½ części). Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił stwierdzenia nabycia prawa współwłasności w/w nieruchomości, uznając, że wnioskodawcy nie spełniają warunków określonych w art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili, iż organ I instancji w sposób zawężający interpretuje pojęcie "następcy prawnego" użytkownika wieczystego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 wymienionej ustawy. Zdaniem odwołujących się, następcą prawnym o którym mowa w ustawie jest każdy następca prawny osoby fizycznej, będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu [...] r. Ponadto odwołujący się nie zgodzili się z organem I instancji, iż nie został spełniony warunek dotyczący celu mieszkaniowego nieruchomości, bowiem zabudowa tej nieruchomości jest wielofunkcyjna, w tym również mieszkaniowa. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) oraz art. 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 1 ust. 1 wymienionej ustawy z 26 lipca 2001 r. ze zmianami wynikającymi z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - osoby fizyczne, będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (to jest w dniu 24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, nabywają - z mocy prawa - własność tych nieruchomości. Ustawa umożliwia również (w art. 1 ust. 2) nabycie prawa własności nieruchomości następcom prawnym użytkowników wieczystych wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. W związku z brzmieniem tych przepisów organ odwoławczy wskazał, że o następstwie prawnym, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy można mówić tylko wtedy gdy poprzednikowi prawnemu (zbywcy prawa użytkowania wieczystego) prawo to przysługiwało w obu wskazanych w tych przepisach datach. Wobec faktu, iż wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (w udziałach po 1/2) nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. (akt notarialny Rep."A" [...]), nie byli więc w dniu 26.05.1990 r. użytkownikami wieczystymi omawianej nieruchomości, a w konsekwencji nie są również następcami prawnymi osób, którym prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w dniu [...] r. i w dniu [...] r. Wnioskodawcy nie spełnili więc ani warunku określonego w art. 1 ust. 1, ani w ust. 2, ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., bowiem następca prawny nabywa prawo własności tylko wtedy, gdy poprzednikowi prawnemu prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w obu wymienionych wyżej datach. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia taka wynika z gramatycznej, wspartej logiką, analizy przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził również, że w sprawie niniejszej nie został spełniony także wymóg dotyczący zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe, o którym mowa w art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkami o funkcji: motelu, garaży i mieszkaniowej, zrealizowanymi na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w latach [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących M. i J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przez przyjęcie, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu następcy prawnego, a nadto naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady ochrony własności oraz art. 32 Konstytucji poprzez odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy spełniali oni wszystkie przesłanki wymagane do przekształcenia i w sytuacji, gdy inni obywatele państwa będąc w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, otrzymali pozytywne decyzje, a prawa ich zostały potwierdzone decyzją administracyjną. Podnosząc te zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta . W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wyroku z dnia 3.10.2001 r. wydanym w sprawie SA/Sz 298/2000 ze skargi M. i J. K, dotyczącej przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż "wnioskodawców należy traktować jako następców prawnych" osoby fizycznej, której przysługiwało prawo wieczystego użytkowania w dniu [...] r. Zdaniem skarżących, okoliczność ta znajduje pełne usprawiedliwienie także pod rządami ustawy z dnia 26.07.2001 r., gdyż i w tej ustawie ustawodawca nie rozróżnia następstwa prawnego uniwersalnego od syngularnego. Skarżący uważają zatem, że skoro między stronami dokonano już wykładni prawa w zakresie nie zmienionym przez obowiązujące różne ustawy, to organy administracji nie miały żadnej podstawy prawnej do dokonania innej wykładni przedmiotowego przepisu prawa. Ponadto zdaniem skarżących interpretacja przyjęta przez organy doprowadza do naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa, a także ochrony prawa własności nabytego z mocy prawa, bowiem decyzja stwierdzająca nabycie prawa własności ma jedynie deklaratoryjny charakter. Skarżący nie zgadzają się również z organami obu instancji, iż nie spełnili oni warunku dotyczącego celu mieszkaniowego nieruchomości. Skarżący wskazują, że zabudowa nieruchomości jest wielofunkcyjna, w tym również mieszkaniowa. Wprawdzie już po zakończeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta dokonał podziału nieruchomości, w tym znaczną część nieruchomości przeznaczył na cele mieszkaniowe, jednak w chwili orzekania, poza sporem było, że nieruchomość w znacznej części przeznaczona była na cele mieszkaniowe. Skarżący uważają, że obecny formalny podział nieruchomości nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu, gdyż w dacie nabycia prawa wnioskodawców do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność (z mocy prawa), okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia prawnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a skarga nie jest zasadna. Sąd nie znalazł bowiem podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co pozwoliłoby, w myśl przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., na uchylenie tej decyzji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) "osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna". Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy "prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1". Brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje, że dla możliwości nabycia prawa własności wymagane jest legitymowanie się prawem użytkowania wieczystego nieprzerwanie w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r. (dzień wejścia ustawy w życie). Ze względu na użycie przez ustawodawcę spójnika "oraz" między wskazanymi datami, należy przyjąć, że osobą uprawnioną do nabycia prawa własności na podstawie tego przepisu jest tylko ta osoba, której przysługiwało prawo użytkowania wieczystego we wskazanym przedziale czasowym. W art. 1 ust. 2 ustawy rozszerzono możliwość nabycia prawa własności także na osoby fizyczne, będące następcami prawnych osób o których mowa w ust. 1, czyli osób fizycznych będących w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, a więc takich tylko osób, które same mogły uzyskać stwierdzenie nabycia prawa własności. Należy więc przyjąć, że przepis art. 1 ust. 1 omawianej ustawy wyklucza z kręgu nabywców prawa własności te osoby, które nabyły prawo użytkowania (współużytkowania) wieczystego w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r., niezależnie od sposobu nabycia prawa. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, iż pojęcie następcy prawnego użyte w tym przepisie oznacza zarówno następcę w drodze tzw. sukcesji uniwersalnej (pod tytułem ogólnym - np. w drodze spadkobrania), jak i w drodze sukcesji syngularnej (pod tytułem szczególnym - np. nabywców prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy sprzedaży). Podkreślenia wymaga jednak, iż uprawnienie do nabycia prawa własności przysługuje następcom prawnym jedynie w sytuacji, gdy poprzedni użytkownik wieczysty był osobą fizyczną, a prawo użytkowania wieczystego przysługiwało mu w przedziale czasowym od dnia 26 maja 1990 r. do dnia wejścia w życie ustawy (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1). Następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy będzie więc tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. od osób fizycznych, które spełniały wymogi określone w art. 1 ust. 1 ustawy do wystąpienia o stwierdzenie nabycia prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Uwzględniając zatem fakt, iż skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego od osoby fizycznej na podstawie umowy z dnia [...] r., nie nabyli więc uprawnienia do nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości i dlatego skargę należało oddalić. Stwierdzić przy tym wypada, że Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 3.10.2001 r. wydanym w sprawie SA/Sz 298/2000 ze skargi M. i J. K, przesądził że skarżących należy traktować jako następców prawnych osoby fizycznej, której przysługiwało prawo wieczystego użytkowania w dniu [...] r., i że pogląd ten jest aktualny także na gruncie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Odnosząc się do takiego zarzutu Sąd zauważa, że następstwo prawne uregulowane w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299) nie może być utożsamiane z następstwem prawnym uregulowanym w ustawie z 26 lipca 2001 r. W ustawach tych bowiem w sposób zasadniczo odmienny określono krąg osób uprawnionych do przekształcenia użytkowania wieczystego (nabycia prawa własności), a tym samym nie każdy następca prawny osoby uprawnionej na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. spełnia równocześnie kryteria następcy prawnego na podstawie ustawy z 26 lipca 2001 r. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi dotyczącego naruszenia konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa oraz ochrony własności – w skardze nie wykazano należycie na czym miałoby polegać naruszenie tych zasad, nie można bowiem rzeczowo odnieść się do argumentu, iż inni obywatele, będący w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej jak skarżący, nabyli prawo własności, natomiast skarżącym odmówiono nabycia takiego prawa. Organy obu instancji nie naruszyły też zasady ochrony własności, bowiem własność skarżących nie została w żaden sposób naruszona. Dodatkowo należy także stwierdzić, iż skarżący nie spełnili również określonego w art. 1 ust. 1 ustawy warunku dotyczącego charakteru przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem uprawnienie do nabycia własności dotyczy nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Niekwestionowaną przez skarżących okolicznością jest fakt, iż zabudowa przedmiotowej nieruchomość jest wielofunkcyjna, bowiem jak wynika z umowy sprzedaży z dnia [...] r., częścią składową nabywanej przez skarżących działki był: budynek [...] o powierzchni użytkowej[...] m2, dom mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m2 i budynek gospodarczy o powierzchni [...] m2, a ponadto skarżący oświadczyli w tej umowie, że budynek [...] i budynek gospodarczy nabywają z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Fakty te potwierdzone zostały także wypisem z księgi wieczystej (w której ujawniono ponadto [...] garaże murowane o pow. po [...] m2) oraz pismami Prezydenta Miasta z [...] r., adresowanymi do skarżących, o wypowiedzeniu stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, wobec stwierdzenia, iż na nieruchomości prowadzona jest działalność: [...] – która stanowi cel dominujący sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości". Wprawdzie na nieruchomości tej znajduje się także budynek mieszkalny, jednak fakt ten – zdaniem Sądu – nie jest wystarczający do uznania, iż nieruchomość taka odpowiada warunkom określonym w ustawie z 26 lipca 2001 r. Ustawodawca dokonując ingerencji w prawo własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego i stanowiąc, że niektóre z nieruchomości będące własnością tych podmiotów, oddane w użytkowanie wieczyste osób fizycznych, stają się z mocy prawa własnością tych osób, określił, iż dotyczy to "nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne". Z uwagi na fakt, iż ustawodawca wymienił tylko takie dwa rodzaje nieruchomości oraz zważywszy na (podnoszoną także w skardze) konstytucyjną zasadę ochrony własności i, w związku z tym, na wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy, Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja powołanego przepisu, a zatem dotyczy on jedynie nieruchomości "zabudowanych na cele mieszkaniowe", a nie "zabudowanych na różne cele, w tym mieszkaniowe" – jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).