III SA/Gd 373/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. oddala wniosek strony skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. III SA/Gd 373/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 10 maja 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 3 marca 2004r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia 7 listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania z dniem 1 września 2003r. wypłaty dodatku mieszkaniowego dla R. G.. Z akt administracyjnych wynika, że przyczyną wstrzymania wypłaty przyznanego uprzednio dodatku mieszkaniowego były zaległości w pokrywaniu przez R. G. różnicy między opłatą miesięczną za zajmowany lokal i wypłacanym dodatkiem mieszkaniowym. Jako podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie wskazano przepis art. 7 u. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (D. U. 71 poz. 734). R. G. domagał się uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie wstrzymania mu wypłaty dodatku mieszkaniowego, kwestionując dokonane przez organy administracji ustalenia dotyczące istnienia po jego stronie zaległości w opłatach czynszowych. Pismo zawierające te zarzuty uznane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Przywołana na wstępie decyzja rozstrzygająca ten wniosek negatywnie (nr [...]) wskazuje w uzasadnieniu, że decyzja z dnia 7 listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego dla R. G. w ogóle nie naruszała prawa, a w szczególności nie można stwierdzić przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych wart. 156§ 1 k.p.a. Swoje stanowisko organ podtrzymał w całości w decyzji z dnia 10 maja 2004r. nr [...] wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek R. G. zawarty w piśmie datowanym 22 marca 2004r. (znajdującym się w aktach administracyjnych przy sprawie III SA/Gd 363/04). Na tę decyzję R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc że jego zaległości czynszowe narastały "wirtualnie", bez żadnej podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. W uzupełniającym skargę piśmie procesowym pełnomocnik z urzędu skarżącego podniósł w stosunku do zaskarżonej decyzji szereg zarzutów o charakterze proceduralnym. Zarzucił w szczególności naruszenie przepisów art. 7 - 10 oraz 15 i 107§3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 153 poz. 1270 z późno zmianami) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zaskarżona decyzja może ulec wzruszeniu niezależnie od zarzutów skargi i ich skuteczności, jeżeli jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż wskazane w zarzutach skargi. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ - zgodnie z regułą wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaskarżoną decyzję wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu pisma skarżącego, uznanego za jego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy był identyczny ze składem rozpoznającym sprawę po raz pierwszy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeni u w przypadkach określonych wart. 24 § 1 k. p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127§3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24§1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127§3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności - a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA z 22 listopada 1999r. sygn. akt II SA 699/99 i z 15 kwietnia 1999r. sygn. akt II SA 291/99 nie publikowane). Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127§3 k.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyrok NSA z 11 września 2002r. V SA 2535/0 l Baza Orzeczeń LEX nr 149513, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003r. sygn. akt V SA 1313/02, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003r. sygn. akt V SA 2701/03, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003r. sygn. akt SA/Bd /03, M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 str. 222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127§3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności - z reguły (choć nie zawsze) z powodów faktycznych - a mianowicie z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzje w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005r. sygn. Akt P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127§3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127§3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27§ 1 k.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) który brał udział w wydaniu decyzji od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127§3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27§ 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Skoro w niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wydało decyzję w tym samym składzie, w którym wydana została decyzja poprzednia to postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było więc wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27§1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. Wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną wart. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uwzględniając wyłączenie od rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 3 marca 2004r. przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a. i dokona oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji SKO [...] z dnia 7 listopada 2003r. nr [...]. Ustanowiony dla skarżącego adwokat z urzędu złożył wniosek o przyznanie mu wynagrodzenia za wykonane czynności. Zgodnie z przepisem §20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.02.163.1348 z późno zmianami), wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Złożony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie wniosek pozbawiony był oświadczenia, o którym mowa w powyższym przepisie. Sąd Najwyższy orzekając na tle przepisu brzmiącego identycznie jak omawiany, w postanowieniu z dnia 14 października 1998r. sygn. akt II CKN 687/98 pubI. OSNC 1999/3/63 stwierdził, że wniosek adwokata lub radcy prawnego, ustanowionego dla strony zwolnionej od kosztów sądowych w całości lub w części, o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nie opłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nie zawierający oświadczenia, że żądane koszty nie zostały zapłacone w całości lub w części, podlega oddaleniu, jako nie uzasadniony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela w pełni powyższe stanowisko, a zatem wniosek złożony przez pełnomocnika skarżącego z urzędu podlegał oddaleniu.