VI SA/Wa 1515/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Wieczorek Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2005r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Pismem z dnia [...] kwietnia 2005r. J. P. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie pasa drogowego w ulicy [...] w celu parkowania dwóch samochodów o ładowności 3,5 tony. Wskazał, iż obowiązujący na tej ulicy zakaz zatrzymywania się i postoju uniemożliwia mu dowiezienie towaru do firmy zlokalizowanej przy ul. [...]. Dlatego też wystąpił z prośbą o możliwość parkowania na chodniku na czas rozładowania dostawy oraz na czas załadunku zakupionych produktów przez klientów. Dnia [...] kwietnia 2005r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wystosował do "M." pismo informujące, iż nie wyraża zgody na postój samochodów o ładowności 3,5 t. na chodniku przy posesji [...] ze wskazaniem, iż należy stosować się do istniejącego i obowiązującego oznakowania oraz przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. J. P. odwołał się od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. uznając, że jest ona dla niego krzywdząca, gdyż pozbawia go możliwości dojazdu do firmy, załadunku i rozładunku, a tym samym prowadzenia działalności. Podkreślił, iż zachodzi konieczność zaparkowania pojazdu na czas rozładunku i załadunku towarów, a także, iż nie żąda postoju przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że odwołanie J. P. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu podano, iż z treści odwołania jednoznacznie wynika, że odwołujący nie wnosił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Wniosek dotyczył zmiany ograniczenia – wprowadzonego odpowiednim znakiem drogowym – w korzystaniu z pasa drogowego ul. [...] w [...]. Uznano, iż pismo Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z [...] kwietnia 2005r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego też odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Sądu J. P. zaskarżonemu postanowieniu i decyzji MZD w [...] zarzucił: - naruszenie art. 107 § 1 i 3, 112 i 124 § 2 k.p.a., gdyż decyzja Miejskiego Zarządu Dróg w [...] nie zawiera w ogóle uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o drodze odwoławczej, - naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 10 k.p.a., albowiem Miejski Zarząd Dróg nie działał na podstawie przepisów prawa, nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie poinformował wnioskującego w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na uprawnienia w tym postępowaniu, nie zapewnił wnioskującemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Nadto skarżący zrzucił zaskarżonemu orzeczeniu błędne uznanie, że pismo Miejskiego Zarządu Dróg nie jest decyzją oraz że we wniosku do ZDM nie wnosił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. W konsekwencji skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że o charakterze pisma decyduje nie nadany mu tytuł, tylko treść merytoryczna. W jego ocenie jest rzeczą oczywistą, iż z treści jego wniosku jednoznacznie wynika, iż chodziło o czasowe zajęcie pasa drogowego w rejonie ul. [...] w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o oddalenie skargi wskazało, iż skarżący nie wnosił do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Nie wskazał bowiem powierzchni pasa drogowego, z którego chciałby korzystać i planowanego okresu zajęcia tego pasa. Podano, iż skarżący w odwołaniu wnosił jedynie o "pozytywne podjęcie decyzji co do możliwości zatrzymywania się i postoju samochodów tylko i wyłącznie na czas rozładunku i załadunku towarów". Nadto podniesiono, iż nie doszło do wydania decyzji, gdyż kwestionowane przez skarżącego pismo nie pochodzi od zarządcy drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli orzeczenia wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Analizując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów – w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowania administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W celu wszczęcia postępowania strona winna wnieść do organu administracji publicznej podanie (art. 63 k.p.a.). Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy ocenić na podstawie treści pisma przez nią wniesionego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 2 marca 1987r., sygn. akt III SA 92/87, GAP 1988, Nr 11, z.44). Ciężar ustalenia rzeczywistej treści oświadczenia złożonego w podaniu spoczywa na organie, do którego podanie skierowano. W wyroku z 17 września 1992r., sygn. akt III SA 949/92 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "O tym, jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym, na podstawie art. 9 k.p.a., obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 16 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 757/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 20). Przepis art. 19 k.p.a. ustanawia zasadę przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej właściwości. Obowiązek przestrzegania właściwości przez organ rozciąga się na postępowanie I instancji oraz postępowanie odwoławcze. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, powinien przekazać to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia (art. 65 § 1 k.p.a.). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji. W wyroku z dnia 28 listopada 1990r. sygn. akt II ARN 30/90 Sąd Najwyższy zajął stanowisko, iż: "Brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1-3 k.p.a., nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa się sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom". W sprawie niniejszej do wszczęcia postępowania administracyjnego doszło przez złożenia przez J. P. podania z dnia [...] kwietnia 2005r. Z jego treści nie wynika jednoznacznie czy wniosek dotyczy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czy też zmiany organizacji ruchu poprzez ustawienie lub zmianę znaków drogowych. Mając na uwadze wskazane powyżej zasady postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności obowiązkiem organu było dokładne wyjaśnienie i sprecyzowanie treści żądania, ewentualnie wskazanie na potrzebę jego uzupełnienia. Następnie organ winien zbadać, czy jest właściwy do rozpoznania sprawy, a w przypadku uznania swojej niewłaściwości powinien przekazać ja niezwłocznie organowi właściwemu. Organ właściwy do rozpoznania, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, winien wydać decyzję rozstrzygająca żądanie wnioskującego. Zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli chodzi o ustawienie znaków drogowych zdaniem Sądu konieczne jest wykazanie, że czynności polegające na ustawieniu znaku drogowego naruszającego prawa określonego podmiotu z jednej strony dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, z drugiej zaś należy do sfery czynności w zakresie indywidualnych spraw administracyjnych. W ocenie Sądu znaki drogowe stanowią element hipotezy (przez ustawienie znaku w konkretnym miejscu i przez samo jego znaczenie) i dyspozycji (przez skonkretyzowanie obowiązku uczestnika ruchu drogowego) normy ustawowej (Prawa o ruchu drogowym). Można zatem przyjąć, iż znak stwierdza obowiązek wynikający z przepisów prawa. W ocenie Sądu należy przyjąć, iż znak drogowy jest w rzeczy samej aktem o charakterze generalnym, gdyż jego istota polega na tym, że powinność określonego zachowania się (treść znaku) jest skierowana do abstrakcyjnie określonego adresata będącego uczestnikiem ruchu drogowego. Każdy, kto znajdzie się w strefie znaku drogowego i będzie uczestnikiem ruchu musi podporządkować się jego dyspozycji. Jednakże należy pamiętać, iż znaki drogowe z jednej strony regulują w sposób zamierzony sytuację prawną uczestników ruchu drogowego, z drugiej zaś w sposób niezamierzony mogą kształtować sytuację prawną danego podmiotu poza sferą organizacji ruchu drogowego. Można zatem przyjąć, iż znak drogowy określa abstrakcyjnie pozycję prawną każdego uczestnika ruchu drogowego, ale jednocześnie może określić w sposób zindywidualizowany pozycję prawną konkretnego podmiotu. Zdaniem Sądu czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej. Zgodnie z przyjętymi poglądami za czynności materialno-techniczne należy uznać działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować, a zatem czynności te mają charakter władczy (tak: np. /w:/ "Prawo administracyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 322-323). W konsekwencji przyjęcia tezy, iż ustawienie znaku drogowego jest czynnością materialno-techniczną należy uznać, iż organ administracji publicznej dokonując odmowy postawienia zawnioskowanego znaku drogowego, a więc odmowy dokonania czynności materialno-technicznej zobowiązany jest zastosować jako prawną formę swego działania w tym zakresie -formę decyzji administracyjnej. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem odmowa dokonania czynnością materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np. NSA w: uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983r. sygn. akt II SA 2083/82. ONSA z 1983 r. nr 1. poz. 14). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981r., sygn. akt SA 761/81 - OSPiKA nr 5/82). Mając powyższe względy na uwadze w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uznając, iż w sprawie doszło do wydania decyzji naruszyło art. 134 k.p.a. Organ nie wyjaśnił, czy była ona wynikiem rozstrzygnięcia wniosku o zajęcie pasa drogowego czy też wniosku o ustawienie znaku drogowego. Winien to zatem uczynić rozpoznając sprawę ponownie, ustalając jednocześnie organ właściwy do rozpoznania sprecyzowanego żądania J. P. Organ ten winien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę skarżącego, czyniącą zadość wymogom formalnym przewidzianym przez przepisy prawa procesowego. Wobec uznania, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na niedopełnieniu przez organ wynikających z wyżej wskazanych przepisów obowiązków oraz ustalenia, że stwierdzone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak na wstępie