I OSK 280/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 473/05 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa adw. M. S. kwotę 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy) w tym 39,60 zł (trzydzieści dziewięć złotych sześćdziesiąt groszy) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 473/05 oddalił skargę W. B. wniesioną na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...], nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] z dnia [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że W. B. w czasie odbywania zasadniczej służby wojskowej był przymusowo zatrudniony w kopalni. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 219 K.p.a. oraz art. 14 ust. 3 pkt 1 i art. 45 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz.U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416 ze zm.). W. B. w dniu 13 maja 2005 r. złożył w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w [...] wniosek o wydanie zaświadczenia, iż w okresie służby wojskowej przymusowo pracował w kopalni załączając zaświadczenie zwolnienia z pracy z dnia 8 listopada 1966 r. wydane przez Kopalnię [...]. Z zaświadczenia wynika, że W. B. pracował w tej kopalni od dnia 10 maja 1966 r. do dnia 8 listopada 1966 r. jako robotnik na powierzchni, a zwolnienie nastąpiło na jego żądanie. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z ewidencji wojskowej prowadzonej przez Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień wynika jedynie, że W. B. w okresie od dnia 31 marca 1966 r. do dnia 30 listopada 1966 r. pełnił służbę wojskową. Wskazał, że zgodnie z art. 218 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zasada ta doznaje wyjątku na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie organów wojskowych właściwych do wydawania zaświadczeń żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych oraz trybu postępowania przed tymi organami (Dz.U. Nr 136, poz. 707) w zw. z art. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych (Dz.U. z 2001 r., Nr 60, poz. 622 ze zm.) w stosunku do żołnierzy: 1) zastępczej służby wojskowej, którzy w latach 1949-1959 byli przymusowo zatrudniani w kopalniach węgla, kamieniołomach oraz w zakładach pozyskiwania i wzbogacania rud uranowych, 2) z poboru w 1949 r., którzy byli wcieleni do ponadkontyngentowych brygad "Służby Polsce" i przymusowo zatrudniani w kopalniach węgla i kamieniołomach, 3) przymusowo zatrudnianym w batalionach budowlanych w latach 1949-1959. Zgodnie z § 1 rozporządzenia, zaświadczenie potwierdzające rodzaj i okres wykonywania przymusowego zatrudnienia wydaje się na wniosek osoby ubiegającej się o to zaświadczenie. Wydaje się je na podstawie ewidencji wojskowej, a w razie jej braku na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę innych dowodów oraz przeprowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na to, że skarżący odbywał służbę wojskową w okresie 31 marca 1966 r. – 30 listopada 1966 r. rozporządzenie to nie miało do skarżącego zastosowania. W związku z powyższym, jak ocenił organ odwoławczy, skoro z ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień nie wynika, iż W. B. pracował przymusowo w Kopalni [...], organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez niego treści. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że podczas służby wojskowej pracował przymusowo w kopalni [...]. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił argumentację organu i uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odmawiające wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. Stosownie do art. 217 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z posiadanych przez organ dokumentów wynikał jedynie fakt odbywania przez skarżącego służby wojskowej w okresie 31 marca 1966 r. – 30 listopada 1966 r. W ewidencji prowadzonej przez Komendanta WKU nie było natomiast zapisów świadczących o tym, że skarżący w okresie odbywania służby wojskowej przymusowo pracował w kopalni. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ trafnie ocenił, że takich informacji nie zawiera zaświadczenie załączone przez skarżącego. Skoro żądanie W. B. nie znalazło oparcia w prowadzonej ewidencji i dokumentach posiadanych przez organ I instancji, orzeczenie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści było zasadne. Ponadto Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi słusznie wskazał, że w stosunku do skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych (Dz.U. z 2001 r., Nr 60, poz. 622 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie organów wojskowych właściwych do wydawania zaświadczeń żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładu rud uranu i batalionach budowlanych oraz trybu postępowania przed tymi organami (Dz.U. z 1994 r., Nr 136, poz. 707 ze zm.). Możliwość uzyskania świadczenia pieniężnego oraz ryczałtu energetycznego od organu emerytalno-rentowego z tytułu przymusowego zatrudnienia w kopalni dotyczy: żołnierzy zastępczej służby wojskowej, którzy w latach 1949-1959 byli przymusowo zatrudniani m.in. w kopalniach węgla (...), żołnierzy z poboru w 1949 r., którzy byli wcieleni do ponadkontyngentowch brygad "Służby Polsce" i przymusowo zatrudniani w kopalniach węgla i kamieniołomach i żołnierzy przymusowo zatrudnianych w batalionach budowlanych w latach 1949-1959. Ponieważ skarżący odbywał służbę wojskową w roku 1966 r., nie należał do kręgu podmiotów objętych ustawą. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 218 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że organ administracji nie mógł wydać żądanego przez skarżącego zaświadczenia, albowiem w jego ewidencji nie było zapisów świadczących o wykonywaniu pracy przymusowej w trakcie odbywania służby wojskowej w sytuacji, gdy z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu ten fakt wynikał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że redakcja art. 218 § 1 K.p.a. nie ogranicza możliwości wydania zaświadczenia jedynie na podstawie ewidencji znajdujących się w posiadaniu organu. Podniósł, że do akt administracyjnych złożył zaświadczenie zwolnienia z pracy wydane przez [...] Zjednoczenie Przemysłu Węglowego, a zatem organ mógł na jego podstawie wydać stosowne zaświadczenie. Skarżący przyznał, że z przedmiotowego zaświadczenia nie wynika wprost okoliczność wykonywania przez niego pracy przymusowej, ale oczywistym jest, że w trakcie odbywania służby wojskowej żołnierz nie może dowolnie dysponować swoim czasem, a zobowiązany jest wykonywać rozkazy. W konkluzji skargi kasacyjnej W. B. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 219,60 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., a powodującymi nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie zachodzą, kontrola kasacyjna sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny determinowana jest podstawami przywołanymi w skardze kasacyjnej. Sposób ich określenia ma decydujące znaczenie nie tylko dla zakresu kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji nad orzecznictwem sądów administracyjnych, ale niejednokrotnie przesądza o tym, czy kontrola ta w ogóle jest możliwa. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wyłącza bowiem możliwość oceny zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Z tych względów ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. sporządzenie skargi kasacyjnej powierzył adwokatowi lub radcy prawnemu, stwarzając w ten sposób gwarancję takiego skonstruowania skargi kasacyjnej, aby odpowiadała ona wymogom przewidzianym w art. 176 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w swej podstawie powołuje się na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 218 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ administracji nie mógł wydać żądanego przez skarżącego zaświadczenia bowiem w jego ewidencji nie było zapisów o wykonywaniu przez skarżącego pracy przymusowej w czasie odbywania służby wojskowej w sytuacji, gdy z innych danych będących w posiadaniu organu wynikał ten fakt. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktu albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przytoczonego przepisu wynika, że regulacja w nim zawarta dotyczy innego stanu faktycznego, niż ustalony w niniejszej sprawie. Przepis odnosi się bowiem do sytuacji, w której dane żądane przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia, znajdują się w posiadaniu organu administracji publicznej, która to okoliczność rodzi po stronie organu, po spełnieniu przesłanek określonych w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., obowiązek wydania zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że w ewidencji organu brak jest danych, poświadczenia których żądał skarżący. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy w oparciu o dowód przedłożony przez skarżącego, tj. zaświadczenie z dnia 8 listopada 1966 r. wydane przez [...] Zjednoczenie Przemysłu Węglowego, Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] miał obowiązek wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego, że w czasie służby wojskowej był przymusowo zatrudniony w kopalni węgla kamiennego. Skarga kasacyjna, pomimo iż z zaświadczenia złożonego przez skarżącego nie wynika okoliczność wykonywania przez niego pracy przymusowej, w swej podstawie nie powołuje zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 218 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 218 § 1 K.p.a., nie koresponduje z uzasadnieniem skargi i nie stanowi prawidłowo określonej podstawy skargi kasacyjnej, umożliwiającej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku, w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi. Skoro zdaniem autora skargi kasacyjnej zaświadczenie złożone przez skarżącego, stanowiło dane w rozumieniu art. 218 § 1 K.p.a., to wydanie na jego podstawie przez Komendanta WKU żądanego zaświadczenia, w sytuacji gdy zaświadczenie z dnia 8 listopada 1966 r. nie potwierdza wprost pracy przymusowej skarżącego, wymagało przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 218 § 2 K.p.a. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem rozważań w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zważając na to w całości podzielił stanowisko organu, że z zaświadczenia złożonego przez skarżącego nie wynika, że wykonywał on w czasie pełnienia służby wojskowej przymusową pracę w kopalni. W takiej sytuacji niepostawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 218 § 1 K.p.a. wyłącza kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie czy zaświadczenie złożone przez skarżącego, z którego wynika wyłącznie czasokres jego zatrudnienia w kopalni w charakterze robotnika na powierzchni, zawierało dane będące w posiadaniu organu, obligujące do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wykonywania przez niego w czasie służby wojskowej pracy przymusowej w kopalni, a więc czy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 218 § 1 K.p.a. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.