II SA/Bk 412/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 03 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi publiczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją, wydaną na postawie art. 138 § 2 oraz art. 26 § 2 pkt 1, w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 3 i art. 28 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołań Wójta Gminy D. D. i S. i A. Ł. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B., działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 30 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne, na podstawie ostatecznej decyzji wydanej na wniosek właściciela, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, Wojewoda P. postanowił: 1. uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2. stwierdzić zaistnienie okoliczności powodujących wyłączenie od załatwienia w/w sprawy Prezydenta Miasta B., 3. wyznaczyć do załatwienia sprawy Starostę B. jako organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Prezydent Miasta B., działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalił, na wniosek p.p. S. i A. Ł., odszkodowanie za grunty przejęte z mocy prawa przez Gminę D. K. pod drogi publiczne na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, oznaczone numerami geodezyjnymi [...] o pow. 0,0249 ha, [...] o pow. 0,0981 ha, 750/1 o pow.[...] ha, 750/2 o pow. [...] ha i 750/3 o pow. [...] ha w obr. 23 – w ogólnej wysokości 147.341,00 złotych. Do wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli zobowiązano Gminę D. D., jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy D. D. i p.p. S. i A. Ł. Wójt Gminy D. D. wniósł o uchylenie wymienionej decyzji, ewentualnie o zawieszenie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się podniósł, iż z dniem 01 stycznia 2002 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib niektórych miast i gmin (Dz. U. Nr 116, poz. 1241 ze zm.), wieś Z., na której obszarze położone są przedmiotowe działki, została przyłączona do dotychczasowego obszaru gminy o statusie miasta B. Z nieznanych przyczyn działki te, które stanowią aktualnie część drogi publicznej, nie znalazły się w zawartym w dniu 24 października 2002 r. porozumieniu w sprawie przekazania Miastu B. mienia gminy D. D. Ustalenia zawarte w porozumieniu winny zatem ulec zmianie. Tym niemniej działki te jako stanowiące część ulicy S. należące do sieci dróg publicznych Miasta B., są przez miasto utrzymywane i zarządzane. Z uwagi na fakt, że decyzja o podziale nieruchomości dotyczy przejścia przez gminę nieruchomości z przeznaczeniem "pod budowę drogi publicznej", a nie "pod budowę drogi należącej do gminy" i służyć ma realizacji zadań własnych gminy skierowanych na zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – zadań ustawowo nałożonych na gminy jako obowiązek, to w obecnym stanie rzeczy zapłata odszkodowania przez Wójta Gminy D. D. służyłaby de facto realizacji celów publicznych Miasta B. Wprowadzenie do obrotu decyzji doprowadziłoby do skutków sprzecznych z prawem, a w szczególności z ustawą o drogach publicznych (art. 2 "a" ust. 2 i art. 20 pkt 17). Nie może bowiem, jak twierdzi odwołujący się, zaistnieć sytuacja, aby właścicielem drogi gminnej mogła być inna gmina, niż miejsce położenia tej drogi. W odwołaniu zgłoszono też zastrzeżenia dotyczące ustalonego odszkodowania, jako zbyt wysokiego oraz braku oceny przez organ operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. S. i A. Ł. w swoim odwołaniu zakwestionowali wysokość przyznanego odszkodowania oraz fakt, iż organ I instancji nie rozpoznał ich wniosku o zwrot działki [...], złożony równocześnie z wnioskiem o odszkodowanie. Po rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2002 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazwy i siedzib niektórych miast i gmin (Dz. U. Nr 116, poz. 1241 z późn. zm.), wieś Z. została wyłączona z obszaru Gminy D. K. i włączona do obszaru Gminy B. Nabycie mienia na podstawie tego rozporządzenia jest nabyciem pochodnym, uzależnione jest bowiem od charakteru uprawnień do tego mienia przysługujących Gminie D. K. Oznacza to, że Miasto B. nabyło mienie z ewentualnymi obciążeniami związanymi z tym mieniem. Zatem w rozpatrywanej sprawie, to na Mieście B. spoczywa obowiązek zapłaty byłym właścicielom odszkodowania za przejętą nieruchomość pod drogi. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie stanowisko zawarte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03 ONSA 2003/4/115), zgodnie z którą: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz, także, jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Wprawdzie cytowana uchwała dotyczyła sprawy o zwrot nieruchomości, jednak ma również zastosowanie w sprawach o ustalenie odszkodowania. Bezspornym jest, że przedmiotowe działki zajęte pod drogi publiczne są obecnie własnością Miasta B. a nie Gminy D. K., zatem Prezydent Miasta B. działający jako starosta orzekałby we własnej sprawie. Wobec stwierdzenia zaistnienia okoliczności powodujących wyłączenie od załatwienia w/w sprawy Prezydenta Miasta B. organ odwoławczy postanowił, jak w sentencji decyzji. Sprawa wysokości odszkodowania oraz zwrotu nieruchomości będzie również przedmiotem ponownego rozpoznania. Stwierdzono, iż istotnie organ I instancji wniosku o zwrot nie rozpoznał i nie rozstrzygnął w tej sprawie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody P. wniósł Prezydent Miasta B., działając jako organ Gminy B., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a w szczególności: 1. art. 6 K.p.a. – poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia stosowanych norm, wadliwe dokonanie subsumcji oraz nieprawidłowe ustalenie następstw prawnych, a tym samym naruszenie zasady praworządności. 2. art. 7 K.p.a. – poprzez nie przyczynienie się w niezbędnym zakresie do usunięcia stwierdzonych wątpliwości prawnych, a tym samym naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. 3. art. 11 K.p.a. – poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy orzekaniu, a tym samym naruszenie zasady przekonywania. 4. art. 24 § 1 pkt 1 i 4, 26 § 2 pkt 1 i 28 K.p.a. – poprzez wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta B. – działającego jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a tym samym naruszenie przepisów procedury administracyjnej. 5. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) – poprzez wskazanie (w uzasadnieniu decyzji), iż właściwym do wypłaty byłym właścicielom odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez Gminę D. K. pod drogę gminną na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział tychże nieruchomości jest Gmina B., a tym samym naruszenie przepisów prawa materialnego. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, w szczególności następującą argumentację: W przedmiotowej sprawie przyłączono do dotychczasowego obszaru gminy o statusie miasta B. obszar wsi Z., stanowiący obręb ewidencyjny Z. Gminy D. K. (obecnie Gmina D. D). W dniu 24 października 2002 r. zawarte zostało porozumienie w sprawie przekazania Miastu B. mienia Gminy D. D. Powołany akt, zgodnie z § 1 stanowi, iż Gmina D. D. przekazuje nieodpłatnie na rzecz Miasta B. mienie komunalne położone na obszarze wsi Z. (...). Szczegółowe wykazy mienia komunalnego podlegającego przekazaniu określają załączniki Nr 1, 2, 3 i 4 do niniejszego porozumienia. Podkreślenia wymaga fakt, iż działki oznaczone geodezyjnie nr [...] o pow. 0,0294 ha obr. 23 i 749 o pow. [...] ha obr. 23 i [...] o pow.0,2477 ha obr. 23, nie znajdują się w stanowiącym załącznik nr 3 do porozumienia wykazie przekazywanych działek oraz, iż do chwili obecnej nie zostały zawarte żadne akty notarialne realizujące w/w postanowienia porozumienia. W związku z powyższym, z uwagi na niedopełnienie – określonej ustawowo formy czynności prawnej – przewidzianej w art. 158 Kodeksu cywilnego jako warunek sine quo non skutecznego przeniesienia własności nieruchomości, podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotowe działki nadal stanowią własność Gminy D. D., a jak wskazano wyżej, fakt zawarcia porozumienia w sprawie przekazania Miastu B. mienia Gminy D. D., jak również wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. z 2001 r. Nr 116, poz. 1241 z późn. zm.), nie uprawnia do obciążenia Gminy B. konsekwencjami wadliwych decyzji podjętych przez inną gminę. Nadmieniono także, iż w opisywanym Porozumieniu reprezentanci Gminy D. D. oświadczyli, że mienie określone w § 1, stanowi własność Gminy D. D. i jest wolne od wszelkich wad i obciążeń. Mając powyższe na uwadze, skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem skarżonej decyzji Wojewody P., w której to wskazuje się, iż w wyniku wydania powyższego rozporządzenia nastąpiło "pochodne nabycie" przez Gminę B. wskazanego mienia, jak również, iż nastąpiło przejście na Gminę B. obowiązku zapłaty byłym właścicielom odszkodowania za grunty przejęte decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. wydaną w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), zatwierdzającą podział nieruchomości celem przeznaczenia wskazanych działek pod budowę nowoprojektowanych ulic gminnych. Zdaniem skarżącego stanowisko wyrażone przez organ II instancji nie znajduje podstawy prawnej i stanowi naruszenie, m.in. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), wyraźnie wskazującego, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela, podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z czym, ustawodawca jako właściwą do wypłaty odszkodowania wskazał gminę, na rzecz której następuje przejście własności gruntu. W takiej zaś sytuacji nie zachodzą przesłanki wskazujące na konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta B. z prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoja argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło również mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, których własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz Gminy D. K., na skutek ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 5 tejże ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej, na wniosek właściciela, podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek zainteresowanych o wypłatę odszkodowania został złożony w Urzędzie Miasta w B. w dniu 18 lutego 2002 r. Wobec braku rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości, sprawa winna być rozpoznana i rozstrzygnięta na mocy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - art. 233 tejże ustawy. Zgodnie z art. 132 ust. 5 w/w ustawy, do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo zarząd jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują odstępstwa od tej zasady, stwarzając w ten sposób realne gwarancje uzyskania odszkodowania przez byłego właściciela. Jednostka samorządu terytorialnego nie może zatem zwolnić się z obowiązku zapłaty odszkodowania w drodze zarzutu, iż inny podmiot stał się właścicielem nieruchomości będących uprzednio przedmiotem wywłaszczenia na rzecz j. s t. Wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, ani też nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Gminy D. K. do zapłaty ewentualnego odszkodowania zobowiązany jest organ wykonawczy Gminy D. D. (zmiana nazwy gminy). Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, że obowiązek zapłaty byłym właścicielom odszkodowania za przejętą nieruchomość spoczywa na Gminie B. Pochodne nabycie własności nieruchomości uprzednio wywłaszczonej nie powoduje bowiem (co wyżej wykazano) przejścia obowiązku zapłaty odszkodowania na nabywcę. W świetle zebranego materiału nie można zresztą przyjąć, aby własność spornych nieruchomości nabyła Gmina B., skoro tych nieruchomości nie było nawet w wykazie przekazywanego gminie mienia. Wobec bezzasadności twierdzenia, iż Gmina B. zobowiązana jest do zapłaty odszkodowania, upada również twierdzenie, że Prezydent Miasta B., działający jako starosta, wydając decyzję o odszkodowaniu orzekał we własnej sprawie. W konsekwencji stwierdzić należy, iż organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że zachodzą okoliczności powodujące wyłączenie Prezydenta Miasta B. od załatwienia sprawy i konieczność wyznaczenia do załatwienia sprawy innego organu. Dlatego też zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 oraz art. 26 § 3 K.p.a., należało uchylić. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Gdy chodzi o ustalenie własności miejscowej, to – zgodnie z przepisem art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. – w sprawach dotyczących nieruchomości, właściwość ustala się według miejsca jej położenia; przepis ten – zdaniem Sądu – znajduje zastosowanie do sprawy wywłaszczenia nieruchomości oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na skutek zmiany granic z dniem 01 stycznia 2002 r. wieś Z. (i nieruchomości tam położone) została wyłączona z obszaru Gminy D. i włączona do obszaru Gminy B. Do dnia 01 stycznia 2002 r. wywłaszczone nieruchomości znajdowały się na terenie własności działania Starosty Powiatu (ziemskiego) B., natomiast po tej dacie znalazły się w gestii Prezydenta Miasta B., wykonującego funkcję starosty. Wprawdzie, na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, co mogłoby sugerować właściwość Starosty Powiatu B., jednakże mając na uwadze dyspozycję art. 27 § 1 pkt 1 K.p.a., za organ właściwy miejscowo do rozpoznania sprawy, uznać należy Prezydenta Miasta B., wykonującego funkcje starosty. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie Wójta Gminy D. D. od decyzji organu I instancji winien wziąć pod uwagę okoliczności natury merytorycznej pominięte w postępowaniu organu I instancji. Chodzi mianowicie o ocenę okoliczności, iż w toku postępowania administracyjnego o podział nieruchomości zakończonego decyzją z dnia 10 czerwca 1992r., zainteresowani właściciele nieruchomości złożyli oświadczenie o rezygnacji z należnego odszkodowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-